Le 5 avril 2017, le Comité d’experts (le « Comité ») a remis au ministre son rapport intitulé Bâtir un terrain d’entente : une nouvelle vision pour l’évaluation des impacts au Canada (le « rapport »). Le Comité avait été nommé par la ministre fédérale de l’Environnement et du Changement climatique pour qu’il fasse des recommandations d’amélioration des processus d’évaluation environnementale (« ÉE »).
Le Comité recommande toute une gamme de changements à apporter aux processus d’ÉE, y compris le regroupement des nombreux organismes d’ÉE fédéraux actuels, comme l’Office national de l’énergie (l’« ONE »), en une seule « Commission d’évaluation des impacts » et un nouveau processus d’obtention du consentement des Autochtones. Une consultation publique sur le rapport a été lancée en ligne à l’adresse http://www.parlonsee.ca/ et s’est terminée le 5 mai 2017.
Les principales recommandations du Comité d’experts sont résumées ci-dessous.
1. Évaluation des impacts
Le Comité recommande que les processus d’évaluation s’appliquent non seulement aux impacts sur le milieu naturel, mais à tous les impacts, positifs et négatifs, susceptibles de découler d’un projet. Le Comité a conclu qu’une « évaluation des impacts » (« ÉI ») constitue une notion plus appropriée que celle d’« évaluation environnementale ». Quant à l’établissement du moment où une ÉI deviendrait nécessaire, les impacts sur les questions d’intérêt fédéral, à tout le moins ceux touchant le territoire domanial, le financement fédéral et le gouvernement fédéral en tant que promoteur, devraient être au centre des préoccupations.
2. Un projet – une évaluation
Le rapport recommande une coopération accrue entre les instances en ce qui concerne les ÉI, et l’adhésion de ces instances au principe d’« un projet – une évaluation ». Dans les cas où les ÉI impliquent plus d’une instance, le Comité recommande des évaluations coopératives (auxquelles toutes les instances concernées participeraient), mais suggère que des évaluations de substitution (dirigées par une seule instance) soient possibles à la condition que la norme la plus élevée en matière d’évaluation soit appliquée.
3. Un seul décideur à l’égard des ÉI
Le Comité recommande de s’écarter du modèle actuel des « autorités compétentes » au sens où l’entend la LCEE 2012. À l’heure actuelle, l’Office national de l’énergie (l’« ONE »), la Commission canadienne de sûreté nucléaire (la « CCSN ») et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale mènent des évaluations distinctes, selon la nature du projet. Le Comité a rapporté la perception d’absence d’indépendance et de neutralité de l’ONE et de la CCSN par certains participants. Pour répondre à ces préoccupations, le Comité recommande l’établissement d’une seule autorité fédérale des ÉI qui serait appelée la « Commission d’évaluation des impacts » (la « Commission »), un tribunal quasi judiciaire ayant les pouvoirs de mener les ÉI et de prendre des décisions relatives à celles-ci.
4. Nouveau mandat de la Commission à l’égard des ÉI
Le mandat recommandé pour cette Commission est large et comprend les tâches suivantes :
- mener les évaluations;
- veiller à ce que les impacts sur les droits ancestraux ou issus de traités soient évalués et pris en compte dans le processus d’évaluation et à ce que la Commission s’acquitte de ses obligations de consultation et d’accommodement;
- maintenir un registre public des renseignements relatifs aux évaluations;
- offrir en temps opportun des services de résolution des différends et de prise de décision de manière à atteindre le but de l’ÉI;
- assurer la conformité, la surveillance et le suivi des décisions concernant l’évaluation.
5. Processus d’ÉI recommandé
Le rapport propose un processus fédéral en trois phases consistant en une phase de planification, une phase d’analyse et une phase de décision, chacune étant décrite de façon détaillée dans le rapport. En voici un résumé :
- Phase de planification – la portée de l’évaluation est établie au cours de la phase de planification.
- Phase d’analyse – la phase d’analyse suit et consiste en un travail d’évaluation substantif comprenant des études de référence menées par des consultants et des experts retenus par la Commission et financés par le promoteur. La phase d’analyse doit se pencher sur le sujet des accommodements liés aux impacts sur les droits ancestraux et issus de traités. Une étude d’impacts serait réalisée à la fin de la phase d’analyse et les points de consensus seraient déterminés, ainsi que les points sur lesquels il n’y a pas d’entente.
- Phase de décision – la décision concernant l’évaluation du projet serait alors prise par la Commission d’évaluation des impacts qui chercherait à obtenir le consentement des peuples autochtones et déciderait si le projet « présente un avantage net global pour le Canada en tenant compte des cinq piliers de la durabilité pour les générations actuelles et futures ». Le rapport recommande que la décision soit susceptible d’appel (à la demande d’un participant) devant le gouverneur en conseil, et que ce dernier ait l’obligation de donner les motifs de sa décision, y compris les explications à l’égard de compromis et leur justification, ainsi que les critères de durabilité propres au projet qui ont été utilisés.
6. Demande de consentement des Autochtones
Le cadre de référence du Comité comprenait un objectif clé de participation accrue aux processus d’évaluation des peuples autochtones. Le rapport énonce que les processus d’évaluation doivent tenir compte de la mise en œuvre globale de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (« UNDRIP ») et de ses principes et recommande les mesures qui suivent :
- les processus d’évaluation devraient comprendre l’évaluation des impacts sur les droits ancestraux ou issus de traités, revendiqués ou établis;
- la Commission devrait être un mandataire désigné de la Couronne, responsable d’accomplir l’obligation de consulter;
- le savoir autochtone devrait être intégré dans toutes les phases de l’évaluation;
- le consentement des groupes autochtones devrait être obtenu.
Le rapport recommande que le nouveau régime soit fondé sur le « consentement concerté » avec les peuples autochtones. Le Comité a fait les recommandations suivantes en ce qui concerne la phase de décision :
« Une fois que le test de durabilité est appliqué au projet, la Commission demanderait officiellement aux groupes autochtones de faire connaître leur décision quant au consentement. Si le consentement d’un groupe autochtone est obtenu, le processus continu. Dans le cas où un groupe autochtone refuse de donner son consentement, chacune des parties impliquées pourrait demander que la Commission renvoie la question à une Commission d’examen, pour déterminer si le refus du consentement était raisonnable. Dans un souci de clarification, précisons que l’absence de mesures d’accommodement appropriées devrait être jugée une raison acceptable pour refuser de donner son consentement. »
Le rapport n’aborde pas les situations de divergence d’opinions au sein des groupes autochtones sur la question du consentement. De la même façon, il ne donne pas de précisions sur l’examen du caractère raisonnable par le Comité de la question du refus de donner un consentement ni sur les conséquences des conclusions du Comité.
7. Évaluations des impacts régionales et évaluations des impacts stratégiques
Le rapport recommande que la législation exige des ÉI régionales lorsque des effets cumulatifs sur des droits fédéraux, des terres fédérales ou des zones marines sont susceptibles de se produire ou existent déjà. Une évaluation des impacts régionale serait menée selon le même processus en trois phases précité. De l’avis du Comité, une évaluation des impacts régionale pourrait permettre de réduire les coûts et le temps d’évaluation des impacts d’un projet et d’axer ces évaluations sur ceux qui sont propres au projet.
Le rapport recommande également d’inclure dans la législation une exigence d’évaluation des impacts stratégique lorsqu’une politique, un plan ou un programme fédéral, nouveau ou existant, aurait des conséquences sur l’ÉI régionale ou sur un projet. L’évaluation stratégique serait un processus permettant aux groupes autochtones et au public de donner leur point de vue sur la façon de mettre en œuvre la politique, le plan ou le programme.
8. Consultation publique relative au rapport
Une consultation publique relative au rapport a été lancée en ligne à l’adresse http://www.parlonsee.ca/ et s’est terminée le 5 mai 2017.
