Le 6 et le 8 février dernier, le gouvernement fédéral a présenté les projets de loi C-68 et C-69 qui proposent des changements importants au cadre juridique fédéral en matière environnementale, comme nous l’avons plus amplement exposé dans notre premier bulletin de cette série. Ces modifications législatives touchent notamment la réglementation du secteur des pêches et des eaux navigables, les autorisations liées aux projets d’envergure, en plus de proposer un nouveau régime d’autorisation environnementale fédéral.
Parmi les modifications proposées, le rôle accru des communautés autochtones dans les processus décisionnels et le nouveau régime d’évaluation environnementale représentent un changement significatif qui aura un impact sur la mise en œuvre de projets d’envergure au Canada. Ce bulletin met en lumière les principales innovations en cette matière découlant des projets de loi C-68 et C-69.
Projet de loi C-68 - Modifications à la Loi sur les pêches
Dans notre bulletin sur le projet de loi C-68, nous avons fait état des principales modifications proposées à la Loi sur les pêches. L’objectif avoué du gouvernement fédéral en proposant ces changements législatifs est notamment de « réinstaurer les protections perdues » pour les poissons et l’habitat du poisson en plus de prévoir d’autres mesures liées à la modernisation du cadre juridique, incluant de nouvelles mesures de mise en œuvre et des mécanismes assurant une plus grande transparence et visant à faciliter l’accès à l’information.
Le projet de loi C-68 prévoit plusieurs dispositions concernant les droits des peuples autochtones du Canada et la prise en considération des connaissances traditionnelles autochtones dans le cadre de la prise de décisions en vertu de la Loi sur les pêches, notamment :
- Le ministre doit tenir compte des effets préjudiciables que pourrait avoir toute décision prise en vertu de la Loi sur les pêches sur les droits des peuples autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Il peut, dans le cadre de la prise d’une décision, prendre en considération les connaissances traditionnelles des peuples autochtones du Canada qui lui ont été communiquées au cours du processus.
- Avant de recommander au gouverneur en conseil d’adopter de nouveaux règlements en vertu de la Loi sur les pêches, le ministre doit tenir compte des connaissances traditionnelles des peuples autochtones du Canada qui lui ont été communiquées. Les connaissances traditionnelles communiquées au ministre à titre confidentiel demeurent confidentielles, sauf exception.
- Le ministre peut conclure avec un corps dirigeant autochtone ou un organisme un accord visant la réalisation de l’objet de la Loi sur les pêches; ce type d’accord était auparavant limité aux provinces et territoires. Un « corps dirigeant autochtone » s’entend d’un conseil, gouvernement ou autre entité autorisé à agir pour le compte d’un groupe, d’une collectivité ou d’un peuple autochtone titulaire de droits reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Sous réserve des règlements à être adoptés en vertu de la Loi sur les pêches, un tel accord pourrait par exemple confier la gestion et la surveillance judicieuses des pêches à un corps dirigeant autochtone dans le cas d’une espèce de poisson.
Projet de loi C-69
Loi sur l’évaluation d’impact
Aux termes du projet de loi C-69, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale sera remplacée par la Loi sur l’évaluation d’impact. Dans cette nouvelle mouture, la portée des examens des projets sera élargie pour couvrir non seulement les aspects environnementaux, mais également le développement durable, les changements climatiques, la santé, l’économie et les droits des peuples autochtones du Canada.
Une évaluation d’impact en vertu de la Loi sur l’évaluation d’impact accordera une place importante à la participation des communautés autochtones dès le début du processus, soit à l’étape préparatoire. L’Agence canadienne d’évaluation d’impact (Agence) consacrera une période de 180 jours (à compter de l’affichage sur le site Internet de l’Agence de la copie de l’avis de projet) à la consultation des communautés autochtones identifiées comme pouvant être affectées par le projet. Les détails concernant le déroulement de la consultation, le niveau de participation de l’initiateur du projet et la manière d’intégrer les éléments d’information recueillis lors de la consultation dans les phases ultérieures du processus demeurent toutefois inconnus.
Une fois cette phase préparatoire complétée, l’Agence déterminera si une évaluation d’impact est requise. Cette décision doit être prise en tenant compte des effets préjudiciables que pourrait avoir le projet sur les droits des peuples autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Si l’Agence décide que le projet doit faire l’objet d’une évaluation d’impact, la Loi sur l’évaluation d’impact prévoit que cette évaluation portera notamment sur les effets que pourrait avoir le projet sur les communautés autochtones concernées de manière générale (effets positifs ou négatifs), et plus particulièrement tout effet préjudiciable sur les droits des peuples autochtones du Canada et toute considération culturelle autochtone pouvant être soulevés par le projet.
L’Agence devra ensuite déterminer s’il est dans l’intérêt public d’autoriser le projet malgré les effets préjudiciables; en prenant cette décision, l’Agence devra notamment tenir compte de l’impact du projet sur toute communauté autochtone et des effets préjudiciables du projet sur les droits des peuples autochtones du Canada.
Un des éléments des objets de la Loi sur l’évaluation d’impact est de veiller au respect des droits des peuples autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 dans le cadre des évaluations d’impact et des décisions prises en vertu de la Loi d’évaluation d’impact. Dans ce contexte, l’Agence peut notamment mettre en place des organismes de recherche et de consultation en matière d’évaluation d’impact, notamment en ce qui concerne les intérêts et préoccupations des peuples autochtones du Canada, et doit mettre en place un comité d’experts chargé de la conseiller sur les enjeux liés aux évaluations d’impact. L’Agence doit également mettre en place un comité consultatif chargé de la conseiller en ce qui concerne les intérêts et préoccupations des peuples autochtones du Canada à l’égard des évaluations d’impact prévues en vertu de la Loi d’évaluation d’impact. La représentativité des communautés autochtones sur ces instances sera assurée par la désignation de membres autochtones.
Comme c’est le cas en vertu de la Loi sur les pêches (projet de loi C-68), la Loi sur l’évaluation d’impact prévoit que l’Agence peut conclure un accord avec un corps dirigeant autochtone concernant l’application des dispositions de la Loi sur l’évaluation d’impact et l’autoriser à exercer les attributions prévues en vertu de la Loi d’évaluation d’impact. Sous réserve des règlements à être adoptés, un tel accord pourrait même confier l’ensemble du processus d’évaluation d’impact à un corps dirigeant autochtone dans le cas d’un projet particulier.
Loi sur la Régie canadienne de l’énergie
Comme mentionné dans notre bulletin sur le projet de loi C-69, l’Office national de l’énergie (ONE) devient la Régie canadienne de l’énergie (RCE). À l’instar de l’ONE, la RCE sera chargée de réglementer les pipelines interprovinciaux, les lignes de transport d’électricité internationales et interprovinciales, de même que les projets d’énergie renouvelable et les lignes de transport d’électricité se trouvant dans la zone extracôtière canadienne. Il y a lieu de souligner qu’au moins un membre du conseil d’administration de la REC doit être un Autochtone.
Toute décision prise par le ministre en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie doit l’être en tenant compte de ses effets préjudiciables sur les droits des peuples autochtones du Canada. De la même manière, les recommandations de la RCE devront tenir compte des préoccupations des peuples autochtones du Canada, notamment sur l’usage de terres et de ressources à des fins traditionnelles.
La RCE peut mettre sur pied des comités ou des programmes dans le but de favoriser la participation des peuples autochtones du Canada et des organisations autochtones relativement aux projets régis par la RCE. Comme d’autres dispositions législatives proposées dans les projets de loi C-68 et C-69, le ministre peut conclure un accord avec un corps dirigeant autochtone concernant l’application des dispositions de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie et l’autoriser à exercer les attributions prévues en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie. Sous réserve des règlements à être adoptés, un tel accord pourrait même confier l’ensemble du processus d’évaluation d’impact à un corps dirigeant autochtone dans le cas d’un projet particulier.
Loi sur les eaux navigables canadiennes
Comme mentionné dans notre bulletin sur les changements apportés au cadre juridique applicable aux eaux navigables du Canada, le projet de loi C-69 prévoit que la Loi sur la protection de la navigation (LPN) soit renommée Loi sur les eaux navigables canadiennes (LENC). La LENC réglementera davantage les activités qui entravent ou sont susceptibles d’entraver le transport ou le déplacement sur les eaux navigables du Canada.
La LENC prévoit des dispositions similaires à celles décrites plus haut relativement à la participation des peuples autochtones du Canada et à la prise en compte des effets préjudiciables des décisions gouvernementales sur leurs droits. Ainsi, le ministre doit tenir compte des effets préjudiciables de toute décision prise sous le régime de la LENC sur les droits des peuples autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Avant de délivrer une autorisation en vertu de la LENC, le ministre doit prendre en considération les connaissances traditionnelles des peuples autochtones du Canada qui lui ont été communiquées au cours du processus. L’objectif de ces dispositions semble être d’assurer un niveau de protection accru des cours d’eau qui revêtent une importance particulière pour les peuples autochtones du Canada.
Quelques éléments de réflexion
Avec les projets de loi C-68 et C-69, on assiste à une augmentation significative du nombre de références législatives à la consultation des peuples autochtones du Canada. Le texte proposé reflète toutefois en grande partie la réalité actuelle en matière d’études d’impact et de consultation des communautés autochtones. En effet, en suivant les enseignements de la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Haïda et les différentes politiques et lignes directrices élaborées par les autorités réglementaires, les initiateurs de projets ont adopté au cours des dernières années de bonnes pratiques en matière de consultation et d’évaluation d’impact sur les communautés autochtones.
Il y a toutefois lieu de souligner que les projets de loi C-68 et C-69 ne font pas référence à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones ou au principe de « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause », sans doute parce que le gouvernement fédéral estime que les dispositions proposées sont conformes à ces principes et doivent être interprétées conformément à ceux-ci.
Parmi les innovations proposées dans les projets de loi C-68 et C-69, la possibilité de conclure un accord avec un corps dirigeant autochtone concernant l’application de dispositions législatives permettrait éventuellement à un corps dirigeant autochtone d’exercer des pouvoirs de régulation. L’étendue de ces pouvoirs, par exemple si ceux-ci seront exercés conjointement ou de manière autonome et exclusive par le corps dirigeant autochtone, demeure toutefois inconnue à ce stade-ci et devra être précisée par règlement. Il sera également intéressant de voir comment ces processus seront aussi influencés par l’encadrement juridique à venir sur la reconnaissance et la mise en œuvre des droits des peuples autochtones du Canada, dont le gouvernement fédéral a récemment fait l’annonce. Enfin, il sera intéressant de voir comment, dans les faits, certains aspects de l’obligation de consultation de la Couronne seront effectivement délégués aux promoteurs de projets en vertu de ces nouvelles dispositions législatives.
