Tel que résumé dans le premier de notre série de bulletins, le gouvernement fédéral a récemment proposé une refonte majeure de la législation environnementale canadienne, notamment en ce qui concerne le processus d’évaluation des projets d’envergure au Canada. Si le projet de loi C-69 est adopté, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (la « LCEE ») sera remplacée par la Loi sur l’évaluation d’impact (« LEI »).
Les modifications proposées comprennent:
- l’élimination de l’ancien seuil des effets environnementaux négatifs importants; dorénavant, l’autorisation de tous les projets faisant l’objet d’une évaluation d’impact sera basée sur une décision par le ministre de l’Environnement ou, dans certaines circonstances, le cabinet fédéral, quant à la question de savoir si les effets négatifs d’un projet sont dans « l’intérêt public »;
- l’élargissement de l’éventail des effets à prendre en compte dans le cadre d’une évaluation;
- des modifications des procédures, y compris l’ajout d’une nouvelle « étape préparatoire » au début du processus d’évaluation des impacts, combinés à des modifications des délais prescrits;
- la possibilité pour le ministre de l’Environnement d’interdire un projet à un stade précoce, avant que soit terminée son évaluation complète;
- une participation accrue des peuples autochtones et du public au processus d’évaluation des impacts;
- un accent beaucoup plus marqué sur l’application de la loi, notamment par le recours à des sanctions en cas de non-conformité à la LEI ou de non-respect des conditions imposées au moment de l’approbation d’un projet.
Le présent bulletin aborde les modifications proposées qui toucheront le plus les promoteurs de projets d’envergure au Canada.
Remplacement de la notion d’« effets environnementaux négatifs importants » par celle d« l’intérêt public »
En vertu de la LCEE de 2012, les questions pertinentes aux fins de l’autorisation d’un projet sont les suivantes : i) le projet est-il susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants? ii) dans l’affirmative, ces effets sont-ils justifiables? iii) lorsque des effets environnementaux négatifs importants sont justifiables ou peu susceptibles de se produire, quelles conditions devraient être imposées?
Dans la LEI proposée, le seuil des « effets environnementaux négatifs importants » est éliminé. Aucun projet faisant l’objet d’une évaluation ne peut être autorisé à moins que le ministre de l’Environnement ou, dans certains cas, le cabinet fédéral, décide que les effets négatifs du projet sont dans l’intérêt public.
Au moment de déterminer si les effets sont dans « l’intérêt public », les décideurs doivent prendre en compte une série élargie de facteurs, notamment:
- la mesure dans laquelle le projet désigné contribue à la « durabilité » (terme qui est défini dans la Loi comme étant la « capacité à protéger l’environnement, à contribuer au bien-être social et économique de la population du Canada et à maintenir sa santé, dans l’intérêt des générations actuelles et futures. »);
- la mesure dans laquelle les effets sont négatifs;
- la mise en œuvre des mesures d’atténuation que le ministre ou le cabinet fédéral, selon le cas, estime indiquées;
- les effets, qu’ils soient positifs ou négatifs, que le projet désigné est susceptible d’avoir sur tout groupe autochtone;
- tout effet négatif que le projet désigné est susceptible d’avoir sur les droits des Autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
- la mesure dans laquelle les effets du projet désigné portent atteinte ou contribuent à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations en matière environnementale et ses engagements à l’égard des changements climatiques.
Le ministre doit consigner par écrit les motifs de toute décision, notamment la façon dont les facteurs précités ont été pris en compte relativement à la détermination de l’intérêt public.
Autres effets à prendre en compte
Tandis que la LCEE était axée sur les changements environnementaux ainsi que sur les effets sociaux et économiques découlant de ces changements physiques, la LEI comprend une liste élargie de changements devant être pris en compte dans l’évaluation des impacts, dont les suivants:
- les changements causés à l’environnement ainsi qu’aux conditions sanitaires, sociales et économiques, et les conséquences et effets cumulatifs de ces changements, et toute interaction entre ces effets;
- les mesures d’atténuation envisageables sur les plans technique et économique pour contrer tout effet négatif;
- l’effet préjudiciable que pourrait avoir le projet désigné sur tout groupe autochtone et sur les droits des Autochtones du Canada reconnus et confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;
- l’objectif du projet;
- d’autres façons possibles de réaliser le projet qui sont envisageables sur les plans technique et économique, notamment en utilisant les meilleures technologies disponibles, et la nécessité de solutions de rechange;
- les connaissances traditionnelles des peuples autochtones du Canada;
- la mesure dans laquelle le projet désigné contribue à la durabilité;
- la mesure dans laquelle les effets du projet désigné portent atteinte ou contribuent à la capacité du gouvernement du Canada de respecter ses obligations en matière environnementale et ses engagements à l’égard des changements climatiques.
Le rapport d’évaluation que prépare l’Agence ou la commission relativement à l’évaluation doit aborder tous ces effets (selon la portée désignée de l’évaluation) et identifier parmi ces derniers ceux qui auront une incidence sur les composantes environnementales de compétence fédérale, ainsi que ceux qui sont, directement ou par voie de conséquence nécessaire, liés à des activités ne pouvant avoir lieu qu’après l’obtention d’un permis ou d’une autorisation du gouvernement fédéral.
Étape préparatoire
L’ajout d’une étape préparatoire de 180 jours est susceptible de constituer un changement important pour les promoteurs de projets.
Pour entamer l’étape préparatoire, un promoteur de projet doit soumettre une description initiale du projet, étant entendu que celle-ci pourra faire l’objet de modifications au cours de l’étape préparatoire.
L’Agence canadienne d’évaluation d’impact (actuellement l’Agence canadienne d’évaluation environnementale) consultera les groupes autochtones et les parties prenantes relativement au projet au cours de cette période de 180 jours, ce qui permettra au public de soumettre ses commentaires sur la description initiale du projet et aux groupes autochtones susceptibles d’être touchés par le projet d’être consultés.
L’Agence transmettra au promoteur un « sommaire des questions à l’égard du projet qu’elle estime pertinentes … ». Par la suite, il incombera au promoteur du projet de répondre aux problèmes soulevés par voie d’avis indiquant comment il prévoit répondre aux questions et fournissant une description détaillée du projet. À la fin de l’étape préparatoire, l’Agence décidera si le projet doit faire l’objet d’une évaluation d’impact.
Le gouvernement a indiqué que les motifs l’ayant mené à proposer l’ajout d’une « étape préparatoire » est de veiller à ce que les promoteurs de projet aient une bonne compréhension des questions à aborder et de la portée des études et rapports requis.
Probabilité accrue de recours à une commission
Une fois que l’Agence aura émis son avis du début de l’évaluation d’impact, le ministre disposera de 45 jours pour soumettre l’évaluation à une commission, si cela s'avère dans l’intérêt public. Pour prendre cette décision, le ministre doit considérer, entre autres, la mesure dans laquelle le projet pourrait avoir des effets négatifs, selon un seuil moins élevé que celui prévu dans la LCEE de 2012.
En outre, le ministre est tenu de soumettre à une commission tout projet qui comprend des activités régies par la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie. Les commissions doivent comprendre deux membres de l’Agence, ainsi qu’un commissaire de la Régie canadienne de l’énergie ou un membre de la Commission canadienne de sûreté nucléaire.
Ces nouveautés augmenteront la possibilité que les évaluations d’impact soient renvoyées à une commission.
Interdiction précoce de procéder avec un projet
En vertu de la LEI, le ministre de l’Environnement aura l’autorité d’interdire un projet dans les cas où: i) une autorité fédérale l’a avisé qu’elle n’émettra pas le permis nécessaire pour le projet, ou ii) le ministre a déterminé qu’« il est évident que le projet entraînerait des effets relevant d’un domaine de compétence fédérale qui sont inacceptables ou des effets directs ou accessoires qui sont inacceptables ».
Le ministre ne détient cette autorité qu’au cours de l’« étape préparatoire ». Il y a lieu de souligner qu’à ce stade, le ministre et les organismes fédéraux qui délivrent les permis disposeront de relativement peu d’information à partir de laquelle ils pourront conclure que les permis ne peuvent être délivrés ou qu’il est « évident » que le projet causerait des « effets inacceptables ».
Délais prescrits
Le gouvernement canadien a souligné que les délais prescrits pour la réalisation d’évaluations sont plus courts en vertu de la LEI que de la LCEE de 2012. Pour les évaluations réalisées par l’Agence, le délai est de 300 jours en vertu de la LEI plutôt que d’un an en vertu de la LCEE. Parallèlement, pour les évaluations réalisées par une commission, le délai est de 600 jours en vertu de la LEI plutôt que de deux ans en vertu de la LCEE.
Toutefois, ces délais ne tiennent pas compte de l’étape préparatoire de 180 jours prévue à la LEI. Ces nouveaux délais sont considérablement plus longs que la période d’examen préalable de 45 jours prévue dans la LCEE. De nombreux moyens de suspendre l’écoulement des délais ont également été prévus. Au cours de l’étape préparatoire, le ministre peut prolonger d’une période allant jusqu’à 90 jours le délai d’émission par l’Agence de l’avis du début de l’évaluation. Le gouverneur en conseil peut prolonger le délai autant de fois qu’il le souhaite. Le ministre peut également suspendre le compte jusqu’à ce que soit terminée toute activité prescrite par le règlement, qui n’a pas encore été publié. Les délais d’évaluation de 300 et de 600 jours peuvent également être prolongés pour des raisons similaires.
Rôle accru des Autochtones dans le processus d’évaluation d’impact
Comme nous l’avons mentionné dans notre récent bulletin, la LEI propose plusieurs changements relativement à la participation des Autochtones au processus d’évaluation d’impact.
Ces mesures comprennent les suivantes:
- consulter les peuples autochtones au cours de l’étape préparatoire, tout en exigeant du promoteur de projet qu’il précise comment il compte répondre aux préoccupations soulevées par les Autochtones au cours de l’étape préparatoire;
- encourager une participation accrue au moyen d’un mécanisme de financement pour les participants;
- autoriser le ministre à conclure des accords avec des administrations autochtones sur les questions liées aux évaluations d’impact, à déléguer l’ensemble ou une partie du processus d’évaluation d’impact aux administrations autochtones, et peut-être aussi à remplacer le processus mené par l’Agence par un processus d’évaluation d’impact mené par les administrations autochtones;
- faire en sorte que chaque évaluation d’impact tienne compte des effets négatifs sur les groupes autochtones en général et sur les droits des Autochtones, et tienne compte du savoir traditionnel dans soumises au ministre.
- créer un comité de consultation autochtone établi par l’Agence.
Pouvoirs d’exécution élargis
Les pouvoirs d’exécution du gouvernement fédéral seront considérablement élargis en vertu de la LEI.
La LEI conserve toutes les infractions existantes prévues à la LCEE et en crée plusieurs nouvelles (y compris le non-respect d’une condition imposée par le ministre). De plus, le montant des sanctions pour toute infraction à la LEI est beaucoup plus élevé, les amendes maximales étant 20 fois plus élevées que celles prévues à la LCEE.
Le projet de loi C-69 établit une responsabilité pour les cadres supérieurs (notamment les administrateurs, les chefs de la direction et les directeurs financiers) qui ont ordonné ou autorisé une infraction à la LEI, ou y ont consenti ou participé. En outre, la LEI prévoit des mesures complètes de protection des dénonciateurs pour les employés qui refusent de poser un geste qu’ils estiment contraire à la LEI ou qui font des divulgations volontaires aux organismes de réglementation fédéraux.
Dispositions transitoires
La LEI contient des dispositions transitoires relatives aux évaluations entamées avant l’entrée en vigueur de cette loi. Les évaluations de projets ayant commencé en vertu de la LCEE, mais qui sont peu avancées, seront automatiquement assujetties au nouveau régime. Par exemple, advenant qu’à la date de prise d’effet de la LEI un promoteur ait soumis une description de projet en vertu de la LCEE de 2012 mais que l’ACEE n’ait pas encore émis d’avis quant à la nécessité d’une évaluation, on mettra fin à l’examen préalable, et la description du projet sera considérée comme étant une description initiale de projet aux fins de la LEI.
De même, si une évaluation environnementale est en cours en vertu de la LCEE (qu’elle ait été ou non soumise à une commission), mais que le promoteur n’a pas effectué les études ou recueilli les renseignements requis par l’ACEE, le projet sera assujetti à la LEI, et l’ACEE sera réputée avoir donné au promoteur un avis du début de l’évaluation à la date d’entrée en vigueur de la LEI. Toutefois, toute évaluation entreprise par l’Office national de l’énergie ou la Commission canadienne de sûreté nucléaire en vertu de la LCEE sera poursuivie par la commission déjà formée, comme si la LCEE n’avait pas été abrogée.
Si le ministre a confié une évaluation à une commission, ou si une telle évaluation est en cours en vertu de la LCEE et que le promoteur a déjà effectué les études et recueilli les renseignements requis par l’ACEE, cette évaluation se poursuivra en vertu de la LCEE de 2012. Le promoteur disposera d’un délai de 60 jours suivant l’entrée en vigueur de la LEI pour décider s’il désire se soumettre au nouveau régime en demandant au ministre de cesser l’évaluation environnementale aux termes de la LCEE et de la commencer en vertu de la LEI.
Il y a lieu de rappeler que lorsque la LCEE de 2012 est entrée en vigueur, certaines évaluations environnementales ont pu être effectuées en vertu de la loi en vigueur avant 2012; les évaluations environnementales qui n’étaient pas à un stade avancé au moment de l’entrée en vigueur de la LCEE ont pris fin automatiquement.
Conclusion
La LEI élargira la portée des études de projet par rapport aux évaluations environnementales actuelles. D’autres facteurs seront dorénavant pris en compte, dont les incidences en matière de durabilité et les effets sur le plan social, environnemental et de la santé. De plus, cette loi encourage une participation accrue du public et la consultation des peuples autochtones tout au long du processus. Malgré ces changements de procédure, la LEI ne constitue pas une rupture radicale avec le processus actuel du gouvernement fédéral en matière d’évaluations environnementales. Il reste à voir si ces changements imposeront des fardeaux supplémentaires aux promoteurs de projet au Canada. Cela dépendra en grande partie de la façon dont les changements sont apportés, par voie aussi bien de règlements que de politiques.
