Introduction
Dans une décision unanime, William v. British Columbia (Attorney General), 2019 BCCA 74, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a conclu qu’un programme de forage exploratoire associé au projet minier New Prosperity pouvait aller de l’avant, après avoir statué que la décision du gouvernement provincial d’approuver le projet était raisonnable. En rejetant l’appel, la Cour a noté que le refus d’accepter la position d’un groupe autochtone sincèrement convaincu que ce projet ne devrait pas aller de l’avant ne signifie pas que le processus de consultation est inadéquat ou que le ministre n’a pas respecté l’honneur de la Couronne. Parfois, les parties sont incapables de s’entendre en raison de désaccords fondamentaux.
Contexte
Taseko Mines Limited (« Taseko ») est titulaire d’un bail d’exploitation minière et des claims associés dans une zone située à 125 kilomètres au sud-ouest de Williams Lake, en Colombie-Britannique. La zone est située dans une partie du territoire traditionnel de la nation Tsilhqot’in (« Tsilhqot’in »), où les droits autochtones de chasse, de trappe et de commerce (mais non les titres ancestraux) ont été démontrés. Les Tsilhqot’in continuent de mener un certain nombre d’activités dans la zone, au-delà de la chasse et de la trappe, et allèguent que le secteur est de plus en plus essentiel au maintien de leur culture et à l’exercice de leurs droits.
Depuis plus d’une décennie, Taseko poursuit activement le développement d’une mine dans le territoire traditionnel des Tsilhqot'in, laquelle produirait environ 11 millions d’onces d’or et 4 milliards de livres de cuivre à partir du gisement Prosperity. La mine, dans la forme proposée au départ, requérait des évaluations environnementales fédérales et provinciales distinctes. La province de la Colombie-Britannique (la « Province ») a approuvé le projet, mais non le gouvernement fédéral, qui a plutôt conclu qu’il aurait des répercussions environnementales négatives importantes dans la région.
Après avoir retouché le concept initial (le « New Prosperity Project »), Taseko a de nouveau demandé l’approbation du gouvernement fédéral, pour se heurter à un deuxième refus. Taseko a ensuite déposé des demandes de contrôle judiciaire en contestation des conclusions et de la décision relatives au deuxième refus [1]. Les deux demandes ont été rejetées, mais elles ont été portées en appel à la Cour d’appel fédérale, où une audience est attendue. À ce stade, le certificat d’évaluation environnementale provincial ne peut être prolongé davantage et expirera en janvier 2020 si le travail n’est pas substantiellement commencé à cette date.
Ces procédures concernent les préparations de Taseko pour un deuxième programme de forage exploratoire dans la région. Le programme proposé consisterait à recueillir des données géologiques et techniques afin de documenter une partie du processus d’attribution du permis provincial et de garantir que les travaux de construction puissent être entrepris rapidement en cas d’obtention de l’approbation fédérale du New Prosperity Project. Avant de commencer le programme, Taseko a été tenue de présenter une demande à la Province pour approbation.
Compte tenu de l’impact qu’aurait le programme proposé sur les Tsilhqot’in (avec des répercussions sur environ 0,04 % de leur territoire traditionnel), un long mécanisme de consultation a été entrepris dans le cadre du processus de demande. En juillet 2017, l’inspecteur principal des mines (l’« Inspecteur ») a formulé des motifs exhaustifs au soutien de son approbation de la demande de Taseko, sous réserve de 37 conditions.
Les procédures
Le chef Roger William, un ancien chef du gouvernement des Premières nations Xeni Gwet’in (un sous-groupe des Tsilhqot’in), a déposé une requête de contrôle judiciaire en alléguant que la Province avait manqué à son obligation de consultation et d’accommodement en approuvant le programme de forage exploratoire. La Cour suprême de la Colombie-Britannique (« CSCB ») a rejeté cette requête.
Les requérants ont fait appel du jugement de la CSCB sur la base que le juge en chambre avait commis une erreur en concluant que (1) la Province n’avait pas manqué à son obligation procédurale de consultation et d’accommodement des Tsilhqot’in et que (2) l’approbation par la Province du programme de forage exploratoire était raisonnable (de sorte que l’honneur de la Couronne a été préservé). Le 1er mars 2019, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique a souscrit aux conclusions du juge en chambre et rejeté l’appel.
En ce qui concerne les prétendues contraventions d’ordre procédural, la Cour a jugé que les préoccupations des Tsilhqot’in avaient été dûment prises en considération dans les motifs de l’Inspecteur, y compris l’inclusion de conditions portant spécialement sur leurs points de vue. Les motifs ont été justifiés de manière appropriée, transparente et intelligible.
La Cour partage l’opinion du juge en chambre selon laquelle le fond de la décision d’approuver le programme de forage était raisonnable. L'Inspecteur était chargé de rendre une décision raisonnable (et non parfaite) et l’a fait en gardant à l’esprit les éléments suivants:
- La possibilité que le New Prosperity Project ne soit jamais approuvé par le gouvernement fédéral;
- Les 15 à 20 millions de dollars dépensés par Taseko pour obtenir le certificat d’évaluation environnementale provinciale seront perdus si le travail n’est pas substantiellement commencé avant janvier 2020;
- Les renseignements recueillis durant le programme de forage pourraient être invoqués par Taseko dans le cadre de futures demandes d’exploitation minière; et
- Les titres miniers dans cette zone seront acquis jusqu’en 2035.
Enjeux
Les projets proposés en lien avec le gisement Prosperity se sont heurtés à un certain nombre de revers au cours de la dernière décennie (dont plusieurs directement liés au processus fédéral d’évaluation environnementale). Ces revers ont été amplifiés par l’opposition des Tsilhqot’in, qui ont également contesté un programme de forage exploratoire plus restreint approuvé par la Province en 2011. Bien que ce conflit ait été finalement résolu, les parties ont été incapables de concilier leurs divergences quant à ce programme de forage. Comme le souligne la Cour:
« [TRADUCTION] Dans ce cas, la réconciliation ne peut être obtenue en raison d’un sincère désaccord sur la décision de poursuivre le projet. Le processus de consultation était adéquat et raisonnable dans les circonstances. Le fait que la position des Tsilhqot’in n’ait pas été acceptée ne veut pas dire que le processus de consultation a été inadéquat ou que le ministre n’a pas respecté l’honneur de la Couronne. » (Para. 61)
Le juge Sewell faisait une observation semblable dans Prophet Rivers First Nation v. British Columbia (Environment) [2] en reconnaissant que les parties à l’instance avaient été incapables de concilier leurs positions sur le projet de barrage du site C, mais que « [TRADUCTION] le gouvernement a fait un effort de bonne foi pour comprendre la position des requérants […] et répondre aux préoccupations des requérants » [3]. Il appert que la même chose se soit passée dans le cas du programme proposé de forage exploratoire de Taseko.
Tandis que le but de la consultation et de l’accommodement est toujours de travailler à une réconciliation, il arrive parfois que de sincères désaccords fondamentaux surviennent. En définitive, le caractère adéquat de la consultation relève d’une appréciation de la situation qui est indépendante de toute idéologie, et repose sur une analyse fondée sur les faits et guidée par des principes juridiques
bien établis.
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Votre [1] Taseko Mines Limited c. Canada (Environment) 2017 CF 1099 et Taseko Mines Limited c. Canada (Environment), 2017 CF 1100
[2] Prophet River First Nation v. British Columbia (Environment), 2015 BCSC 1682 [Prophet River].
[3] Prophet River, au paragraphe 159.
