Le 11 octobre 2012, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Comité de Bâle), de concert avec le Conseil de stabilité financière, a finalisé et publié ses 12 principes sur la méthodologie d’évaluation et les exigences de capacité additionnelle d’absorption des pertes (CAAP) pour les banques d’importance systémique nationale (BISN). Le Cadre de travail visant la négociation avec les banques d’importance systémique nationale (A Framework for Dealing with Domestic Systemically Important Banks) (cadre de travail sur les BISN) (en anglais seulement) s’ajoute au cadre de travail du Comité de Bâle de novembre 2011 portant sur les banques d’importance systémique mondiale (BISM).
À ce jour, aucune banque canadienne nationale n’a été identifiée comme étant une BISM. À la lumière des facteurs énoncés dans le cadre de travail sur les BISN, il est fort possible que les plus grandes banques canadiennes puissent être catégorisées comme des BISN en fonction d’une méthodologie d’évaluation, dont les détails doivent être élaborés par les organismes de réglementation des banques canadiennes, qui tiendrait compte, entre autres choses, de la concentration relative de ces banques au sein du secteur bancaire dans son ensemble. Les banques identifiées comme étant des BISN pourraient être tenues de majorer leurs capitaux propres au-delà du niveau requis par leurs concurrents ne faisant pas partie des BISN, ce qui augmenterait leurs coûts d’exploitation.
Le cadre de travail sur les BISN reconnaît que le manquement d’une BISN pourrait avoir une plus grande incidence sur l’économie et le système financier nationaux que sur ceux d’une banque d’importance non systémique et pourrait également avoir des incidences transfrontalières, voire mondiales. On s’attend à ce que les banques identifiées par les organismes de réglementation nationaux comme étant des BISN se conformeront à ces principes à compter de janvier 2016 conformément aux arrangements transitoires relatifs aux règles des BISM.
Les organismes de réglementation nationaux effectueront une évaluation des banques qu’ils régissent (y compris des banques internationales) pour repérer celles dont les difficultés ou les manquements pourraient avoir une incidence importante sur l’économie et le système financier nationaux. Contrairement à l’approche prescriptive adoptée pour les BISM, le Comité de Bâle a reconnu que les organismes de réglementation nationaux auront besoin d’un certain pouvoir discrétionnaire dans l’application de la politique pour tenir compte des caractéristiques structurelles propres à leur territoire. Néanmoins, étant donné que le manquement d’une BISN pourrait avoir des incidences transfrontalières, l’efficacité d’une mise en œuvre nationale qui tient compte des risques a une importance à un niveau multilatéral. De ce fait, un nombre minimal de principes a été identifié afin de promouvoir des règles de jeu équitables entre les territoires. Une évaluation par les pairs du cadre de travail sur les BISN sera intégrée au programme d’évaluation de la cohérence réglementaire de Bâle III. Les organismes de réglementation nationaux pourraient choisir d’adopter des exigences supplémentaires au-delà des principes applicables aux BISN en fonction des caractéristiques uniques des systèmes financiers nationaux.
Les principes applicables aux BISN peuvent s’appliquer au niveau d’un groupe consolidé ou au niveau des filiales et pourraient ainsi s’appliquer à des succursales ou des filiales d’importance systémique nationale de banques internationales. Ainsi, le Cadre de travail sur les BISN pourrait être pertinent non seulement pour les plus grandes banques canadiennes au niveau national, mais également en ce qui concerne leurs activités locales majeures dans d’autres territoires si les autorités de réglementation locales estiment que ces activités sont jugées être des BISN dans ces territoires.
Les principes émis par le cadre de travail sur les BISN mettent l’accent sur une méthodologie d’évaluation et sur la CAAP. Néanmoins, le cadre de travail sur les BISN reconnaît qu’une supervision plus soutenue pourrait également se révéler efficace pour traiter avec des BISN, selon ce que les autorités de réglementation peuvent décider. Des 12 principes, sept portent sur la méthodologie d’évaluation :
1. les organismes de réglementation nationaux devraient mettre sur pied une méthodologie pour évaluer le degré aux termes duquel les banques sont d’importance systémique à l’échelle nationale;
2. tout comme pour les règles des BISM, la méthodologie appliquée aux BISN devrait tenir compte de l’incidence éventuelle du manquement de la part d’une banque ou des externalités qui en résultent, et non pas du risque de manquement;
3. l’économie nationale est le système de référence pour l’évaluation de l’incidence du manquement;
4. les organismes de réglementation nationaux devraient évaluer les banques sur une base consolidée. Lorsque des groupes bancaires exercent des activités transfrontalières, les territoires nationaux pourraient subir les effets du manquement du groupe dans son ensemble et non pas uniquement de la partie du groupe qui exerce des activités nationales, surtout étant donné que les gouvernements nationaux pourraient devoir régler des activités étrangères en l’absence d’ententes transfrontalières. Les organismes de réglementation d’accueil devraient évaluer les filiales qui se trouvent dans leur territoire de manière autonome et sur une base consolidée localement, y compris à la fois les filiales locales et toutes filiales internationales en aval qui pourraient avoir une incidence sur l’économie du pays d’accueil. Ainsi, les banques peuvent avoir la qualité de BISN dans l’un ou l’autre de leur territoire national ou d’accueil, ou les deux, selon la manière dont les autorités de réglementation pertinentes appliquent le cadre de travail sur les BISN et selon des facteurs propres aux banques qui s’appliquent à l’économie nationale visée;
5. tout comme pour l’approche sur les BISM, l’incidence du manquement d’une BISN devrait, en principe, tenir compte des facteurs propres à la banque, comme la taille, l’interdépendance, la possibilité de substitution (la concentration dans le secteur) et la complexité (y compris les activités transfrontalières), ainsi que toute autre mesure propre au pays que les organismes de réglementation nationaux estiment informative, le tout étant pondéré de manière relative en fonction des circonstances nationales. Le cadre de travail sur les BISN suggère, par exemple, que la taille d’une banque par rapport au PIB pourrait constituer une mesure plus pertinente que la taille institutionnelle prise de manière absolue;
6. des évaluations de l’importance systémique devraient être entreprises de manière périodique pour s’assurer que l’évaluation est à jour avec tout changement structurel apporté au système financier national, et l’intervalle entre les évaluations ne devrait pas être très différent des évaluations annuelles des BISM;
7. les grandes lignes de la méthodologie d’évaluation de l’importance systémique devraient être communiquées au public.
Les cinq autres principes portent sur la CAAP :
8. les organismes de réglementation nationaux devraient documenter en toute transparence les méthodologies et les considérations retenues pour fixer le niveau de CAAP que nécessite une BISN, soit des méthodologies quantitatives et des facteurs propres au pays visé; toutefois, ceux-ci seraient assujettis à une révision. Par exemple, la concentration dans un secteur bancaire et la taille par rapport au PIB pourraient constituer des facteurs propres au pays visé, ce qui pourrait justifier des applications de politiques différentes dans divers pays (voir les principes 4 et 5 ci-dessus);
9. les exigences en matière de CAAP devraient tenir compte de l’évaluation de l’importance systémique de la banque à l’échelle nationale;
10. tout comme pour la méthodologie d’évaluation, les organismes de réglementation nationaux devraient établir les exigences en matière de CAAP sur une base consolidée et/ou de la banque mère, mais devraient également vérifier la capitalisation de la banque mère de façon autonome. Les organismes de réglementation d’accueil devraient calibrer les filiales dans leur territoire de manière consolidée pour y inclure à la fois les filiales locales et les filiales internationales en aval. Les banques nationales et les filiales ou succursales de banques étrangères ayant le même degré d’importance systémique à l’échelle nationale devraient être assujetties aux mêmes exigences en matière de CAAP. La double comptabilisation des exigences en matière de CAAP entre les cadres de travail sur les BISM et sur les BISN devrait être évitée, puisque ces deux cadres de travail devraient être complémentaires;
11. si une autorité d’accueil estime que la filiale d’une banque est une BISN, les organismes de réglementation d’accueil et nationaux devraient collaborer et travailler de concert à l’égard des exigences en matière de CAAP. Cette mesure permettra de s’assurer que les autorités nationales tiennent compte des incidences des exigences en matière de BISN sur les filiales étrangères importantes de leurs banques, par exemple, en ce qui concerne les incidences de la répartition des ressources financières au sein d’un groupe bancaire. Les autorités de réglementation nationales et d’accueil devraient comprendre les programmes de résolution de l’autre autorité ainsi que les incidences de ces programmes sur les exigences en matière de CAAP;
12. les exigences en matière de CAAP devraient être entièrement satisfaites par les actions ordinaires et assimilées de T1 afin d’assurer une cohérence des approches et de permettre de comparer l’application des exigences en matière de CAAP d’un territoire à l’autre. Toutefois, les autorités pourraient imposer des exigences ou des politiques supplémentaires qu’elles jugent appropriées. Les exigences en matière de CAAP devraient constituer un prolongement de la marge de conservation de capital en plus des marges de protection du capital et de l’exigence minimale de capital de Bâle III. Dans la mesure où les capitaux propres de pilier 2 visent à protéger des risques qui ne sont pas directement liés aux facteurs propres aux BISN, les exigences en matière de CAAP ne devraient pas servir à répondre en plus aux exigences des capitaux propres de pilier 2.
Le Bureau du surintendant des institutions financières (Canada) doit maintenant élaborer et mettre en place une méthodologie d’évaluation, énoncer les exigences canadiennes en matière de CAAP pour les BISN et mettre sur pied le cadre de travail sur les BISN avant 2016. À la lumière de la concentration d’un petit nombre de grandes banques dans le système financier canadien, dont plusieurs d’entre elles exercent d’importantes activités transfrontalières, il est possible que les plus grandes banques soient catégorisées comme des BISN et qu’elles soient tenues d’établir des marges de capitaux de base supplémentaires pour se conformer au cadre de travail sur les BISN. La coordination dans les divers territoires entre les organismes de réglementation nationaux relativement à l’imposition des nouvelles exigences en matière de CAAP pourrait constituer une importante préoccupation pour les grandes banques canadiennes qui exercent des activités transfrontalières majeures.
