Le titre ancestral des Tsilhqot’in est reconnu dans une décision charnière

Le 26 juin 2014, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision très attendue dans l’affaire Nation Tsilhqot’in c. Colombie‑Britannique, 2014 CSC 44 laquelle précise le critère permettant d’établir le titre ancestral et l’application des lois provinciales aux terres visées par un titre ancestral.

En résumé, les peuples autochtones nomades ou semi-nomades peuvent établir l’existence d’un titre ancestral sur un territoire qu’ils occupaient de façon exclusive. Avant l’établissement de la preuve du titre ancestral, les lois provinciales d’application générale s’appliquent aux terres revendiquées mais le critère de consultation prévu dans l’arrêt Haida s’applique. Les lois provinciales d’application générale peuvent s’appliquer aux terres pour lesquelles le titre ancestral a été établi si l’application de la loi peut être justifiée en fonction du critère élaboré dans l’arrêt Sparrow.

Contexte et Jugement de Première Instance

La Nation des Tsilhqot’in est une nation autochtone semi-nomade composée d’individus et de familles des Premières Nations Xeni Gwet’in (Nemiah), Tl’esqox (Toosey), Tsi Del Del (Redstone), Tletinqox-t’in (Anaham), ?Esdilagh (Alexandria), Yunesit’in (Stone) et Ulkatcho. 

En 1989, au nom de tous les membres de la Nation Tsilhqot’in, le chef du gouvernement de la Première Nation Xeni Gwet’in, Roger William, a déposé une revendication de titre ancestral visant deux étendues entières de terre, nommément Tachelach'ed et le « Trapline Territory » (collectivement, le « Territoire revendiqué »). Le Territoire revendiqué comprend 141 769 hectares de terre dans la région Cariboo-Chilcotin de la région centrale intérieure de la Colombie-Britannique, dans la partie du territoire traditionnel revendiquée par la Nation Tsilhqot’in et dont les Xeni Gwet’in sont les gardiens. Le chef cherchait également à obtenir la déclaration de divers droits ancestraux sur le Territoire revendiqué.

Le procès de première instance, qui a duré 339 jours sur près de cinq ans, a donné lieu à un exposé de motifs volumineux, même si la décision comme telle n’est pas contraignante. Le juge de première instance a finalement rejeté la revendication de titre ancestral en raison de questions de forme concernant les plaidoiries, sous réserve de tous les droits des Tsilhqot’in de revendiquer un titre à l’égard d’une partie du Territoire revendiqué (et des dommages-intérêts) à l’avenir. Le juge a accordé la déclaration de droits ancestraux, et a conclu à l’existence d’une violation de ces droits en raison des activités d’exploitation forestière exercées sur le Territoire revendiqué. Aucun dommage-intérêt n’a été accordé quant à ces violations. 

Le juge de première instance a également fourni un avis sur les conséquences juridiques qu’aurait pu entraîner une déclaration de titre ancestral si cette dernière n’avait pas été exclue en raison des questions concernant les plaidoiries. Le juge de première instance a affirmé que la législation provinciale est constitutionnellement inapplicable aux terres visées par un titre ancestral. Concrètement, la Colombie-Britannique ne serait pas autorisée à porter atteinte à un titre ancestral ou à permettre la récolte du bois sur les terres des Tsilhqot’in visées par un tel titre.

En ce qui concerne la revendication relative au titre, le juge de première instance a accepté qu’un taux d’occupation suffisant pour prouver le titre ancestral pouvait être établi sur les vastes étendues de terres au sein du Territoire revendiqué (constituant 5% de leur territoire ancestral) en fonction des déplacements saisonniers du peuple Tsilhqot’in dans l’ensemble du territoire (tout en tentant de repousser les autres qui souhaitaient utiliser les terres) avant la souveraineté en 1846.

Décision de la Cour d’appel

La Cour d’appel a confirmé la décision de la cour de première instance à tous les égards, sans toutefois être en accord avec le raisonnement du juge de première instance quant au titre, soutenant que [TRADUCTION] « le titre ancestral doit être prouvé en fonction de chaque site en particulier ». Selon la Cour d’appel, l’approche de la preuve en fonction de chaque site, combinée à une approche générale en ce qui concerne la définition des droits procure [TRADUCTION] « un compromis pratique qui peut protéger les traditions autochtones sans porter atteinte inutilement à la souveraineté de la Couronne et au bien-être de tous les Canadiens ».  Puisque la Cour d’appel n’a pas conclu à l’occupation suffisante pour faire une déclaration de titre ancestral, elle ne s’est pas penchée sur la question connexe quant à savoir si la législation provinciale s’applique aux terres visées par un titre ancestral. 

Décision de la Cour Suprême du Canada

Seule la conclusion de la Cour d’appel à l’égard du titre ancestral a fait l’objet de l’appel devant la Cour suprême du Canada, et de manière connexe la question du caractère constitutionnel de l’applicabilité de la législation provinciale en matière de forêts à l’égard des terres visées par un titre ancestral.

La Cour suprême du Canada, en adoptant les conclusions du juge de première instance, a accueilli le pourvoi et conclu à l’unanimité que les Tsilhqot’in avaient établi un titre ancestral à l’égard de la partie du Territoire revendiqué que le juge de première instance avait identifiée comme du territoire occupé
exclusivement par les Tsilhqot’in.

Critère permettant d’établir le titre ancestral

Dans l’arrêt Delgamuukw, la Cour a indiqué que le titre ancestral est établi en fonction de l’« occupation » du territoire antérieure à l’affirmation de la souveraineté européenne dans cette région. En appliquant le critère prévu dans l’arrêt Delgamuukw, les trois caractéristiques suivantes de l’« occupation » doivent être démontrés : l’occupation doit être suffisante, continue et exclusive. Le groupe autochtone qui revendique le titre ne devrait pas être forcé à appliquer les caractéristiques de common law de façon rigide, et ces caractéristiques « ne sont pas des fins en soi, mais plutôt des façons de savoir si l’existence du titre ancestral est établie. ». (par. 32)

Suffisance de l’occupation : Pour déterminer ce qui constitue une occupation suffisante, la Cour doit examiner la culture et les pratiques des Autochtones et les comparer, tout en tenant compte de leurs particularités culturelles, à ce qui était requis en common law pour établir l’existence d’un titre fondé sur l’occupation. L’occupation suffisante pour fonder l’existence d’un titre ancestral ne se limite pas aux lieux spécifiques d’établissement, mais s’étend aux parcelles de terres régulièrement utilisées pour y pratiquer la chasse, la pêche ou d’autres types d’exploitation des ressources, et sur lesquelles le groupe exerçait un contrôle effectif au moment de l’affirmation de la souveraineté européenne.

Continuité de l’occupation : Pour que l’occupation actuelle soit invoquée comme preuve de l’occupation antérieure à l’affirmation de la souveraineté, l’occupation actuelle doit être présente depuis l’époque antérieure à la souveraineté. Il s’agit d’une conclusion factuelle dans chacun des cas.

Exclusivité de l’occupation : Comme l’exigence de la suffisance, l’exigence de l’exclusivité de l’occupation devrait être considérée tant du point de vue de la common law que du point de vue des Autochtones, en tenant compte du contexte et des caractéristiques de la société autochtone. Le groupe autochtone qui revendique le titre doit avoir eu « l’intention et la capacité de garder le contrôle exclusif » des terres (Delgamuukw, par. 47). La présence d’autres groupes sur les terres n’a pas pour effet de rejeter l’occupation exclusive. Le fait qu’une permission ait été demandée, et qu’elle ait été accordée ou refusée, ou que des traités aient été conclus avec d’autres groupes, peut démontrer l’intention et la capacité de contrôler le territoire.

Quels droits sont-ils conférés par le titre ancestral?

Le titre ancestral confère plusieurs droits à son détenteur : « des droits de propriété semblables à ceux associés à la propriété en fief simple, y compris le droit de déterminer l’utilisation des terres, le droit de jouissance et d’occupation des terres, le droit de posséder les terres, le droit aux avantages économiques que procurent les terres et le droit d’utiliser et de gérer les terres de manière proactive » (par. 73). Cependant, l’utilisation des terres doit respecter le caractère collectif de la propriété accordée aux générations actuelles et futures.

Atteinte au titre

Une fois que le titre ancestral a été démontré, les mesures gouvernementales qui ont des répercussions sur la terre, et auxquelles le détenteur du titre n’a pas consenti, sont assujetties à l’obligation procédurale de la Couronne de consultation. Les mesures gouvernementales doivent également être justifiées conformément à l’arrêt Sparrow et démontrer : (i) l’existence d’un intérêt public réel et impérieux et (ii) une conduite compatible avec l’obligation fiduciaire de la Couronne. Cette dernière exigence sous-entend que l’atteinte doit être minimale et que leur incidence doit être proportionnelle (les effets préjudiciables sur l’intérêt autochtone ne doivent pas l’emporter sur les avantages).

Lorsque l’existence du titre ancestral n’est pas encore établie, la Couronne impose seulement au gouvernement une obligation procédurale de consultation et, s’il y a lieu, d’accommodement de l’intérêt autochtone non encore établi. Lorsque l’existence du titre a été établie, il incombe à la Couronne de réévaluer sa conduite et la législation pour s’assurer que son obligation fiduciaire a été acquittée.

Application des lois provinciales aux terres visées par un titre ancestral

La Cour a conclu que le gouvernement provincial a effectivement compétence sur les terres visées par un titre ancestral. Pour parvenir à cette conclusion, la Cour a expressément rejeté l’application de l’arrêt Morris, rendu par elle antérieurement, et a conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences ne s’applique pas aux questions portant sur les terres visées par un titre ancestral, mais que l’approche établie dans l’arrêt Sparrow est applicable. En conséquence, les lois provinciales d’application générale s’appliquent aux terres visées par un titre ancestral, sauf si elles sont déraisonnables, sont indûment rigoureuses ou refusent aux titulaires du droit le recours à leur moyen préféré d’exercice de droit, et que ces restrictions ne peuvent pas être justifiées.

Actes de procédure

Dans sa décision, la Cour fournit également des directives sur l’approche à l’égard des actes de procédure dans les revendications territoriales. La Cour suprême du Canada est d’accord avec la Cour d’appel de la Colombie-Britannique en affirmant qu’il convient d’adopter une approche fonctionnelle à l’égard des actes de procédure et qu’il ne faut pas tenir compte des vices mineurs quand les actes de procédure donnent aux parties et à la Cour un aperçu des allégations importantes et de la réparation sollicitée. Le formalisme à l’égard des actes de procédure nuirait à l’objectif de reconciliation entre le groupe autochtone et la société canadienne générale.

Conclusion en ce qui concerne les Tsilhqot’in

La Cour suprême du Canada, notant que le juge de première instance avait conclu que la preuve démontrait une occupation suffisante du fait que l’utilisation de la terre était régulière et exclusive, que l’occupation était continue et que les Tsilhqot’in avaient expulsé des personnes de leurs terres, a déclaré que les Tsilhqot’in possédaient le titre à l’égard de vastes parcelles de terre que le juge de première instance a identifiées comme étant occupées exclusivement par les Tsilhqot’in.

De plus, la Cour a conclu qu’en omettant de consulter les Tsilhqot’in, la Couronne avait manqué à son obligation de consultation en émettant des permis d’exploitation forestière sur le territoire revendiqué avant que le titre soit établi.

Conclusion

L’arrêt constitue une décision charnière qui, pour des années à venir, guidera les Premières Nations, le gouvernement et les promoteurs dans le cadre de leurs activités visant des terres à l’égard desquelles un titre ancestral est revendiqué. Il confirme que les groupes autochtones semi-nomades et nomades peuvent établir un titre ancestral, et qu’une fois celui-ci établi, le gouvernement est tenu de justifier toute atteinte à ce droit. Avant que le titre ne soit établi, l’obligation de consultation de la Couronne continue de gouverner les relations entre la Couronne et les peuples autochtones.