La question des « activités politiques » auxquelles peuvent et ne peuvent se livrer les organismes de bienfaisance a longtemps été source de débats et de confusion dans ce secteur.
La décision surprenante rendue dans l'affaire Canada Without Poverty v. AG Canada[1] a rajouté à la polémique une nouvelle dimension constitutionnelle. Le 16 juillet 2018, la Cour supérieure de justice de l'Ontario a invalidé des parties de la Loi de l'impôt sur le revenu (la « Loi ») qui limitent les activités politiques non partisanes des organismes de bienfaisance enregistrés au motif qu'elles constituaient des limitations inconstitutionnelles au droit à la liberté d'expression en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte »).
La décision est entrée en vigueur immédiatement, et, par conséquent, depuis cette date, il n'y a aucune restriction quantitative quant au volume d'activités politiques non partisanes que peuvent mener les organismes de bienfaisance tant que ces activités visent à réaliser leurs objectifs caritatifs. Parmi ces activités, nous trouvons : la facilitation d'un dialogue d'ordre politique et de nature non partisane et la participation à celui-ci, la promotion des intérêts et les appels à l'action qui rejoignent les fins caritatives recherchées par l'organisme de bienfaisance. Aucune modification n'a été apportée à l'interdiction imposée aux organismes de bienfaisance de se livrer à des activités politiques partisanes — soit le soutien direct ou indirect d'un parti politique ou d'un candidat à une charge publique ou l'opposition à un tel parti ou candidat.
Le 15 août 2018, le gouvernement a annoncé qu'il donnerait suite au jugement à l'automne en proposant des modifications à la Loi afin de supprimer les restrictions quantitatives applicables aux activités politiques non partisanes. Entre-temps, il a porté la décision Canada Without Poverty en appel, se disant préoccupé par le raisonnement juridique dans le jugement et, il est à supposer, par le précédent constitutionnel que constituerait cette décision.
Contexte
Common Law – Que signifie la notion de « bienfaisance »?
Pour être une œuvre de bienfaisance en droit, une organisation doit être constituée et exploitée exclusivement à des fins caritatives. Les tribunaux ont décidé que des fins politiques ne sont pas caritatives en droit. Les tribunaux ont défini les « fins politiques » telles activités qui ont les objectifs suivants :
- promouvoir les intérêts d'un certain parti politique;
- obtenir la modification des lois du Canada ou d'un pays étranger ou obtenir le revirement d'une politique du gouvernement ou le changement de certaines décisions des autorités gouvernementales du Canada ou dans un pays étranger.[2]
Ceci ne signifie pas que les organismes de bienfaisance ne peuvent jamais se livrer à des activités politiques. Elles peuvent avoir recours à certains mécanismes politiques pour faire progresser les fins caritatives qu'elles recherchent; mais les activités politiques ne peuvent en soi devenir l'un des objets de l'œuvre de bienfaisance.
En pratique, bien entendu, il est souvent difficile de faire cette distinction nettement.
Loi de l'impôt sur le revenu - Restrictions applicables aux activités politiques des organismes de bienfaisance enregistrés
Les restrictions prévues dans la Loi aux activités politiques des organismes de bienfaisance sont énoncées aux paragraphes 149.1(6.1) et (6.2). Ces dispositions prévoient qu'une « fondation de bienfaisance » ou une « œuvre de bienfaisance »[3] « consacre presque toutes ses ressources » à des fins ou à des activités de bienfaisance, respectivement, et elle ne peut consacrer une partie de ses ressources à des « activités politiques » que si les conditions suivantes sont réunies :
- (A) ces activités « sont accessoires » à ses fins ou activités de bienfaisance (respectivement);
- (B) « ces activités politiques ne comprennent pas d'activités directes ou indirectes de soutien d'un parti politique ou d'un candidat à une charge publique ou d'opposition à l'un ou à l'autre » (ces dernières activités étant réputées constituer des activités politiques partisanes).
Dans ses politiques administratives, l'ARC a interprété l'expression « presque toutes » comme signifiant 90 % — ce qui veut dire qu'en règle générale, un maximum de 10 % des ressources d'une œuvre de bienfaisance peut être consacré à des activités politiques non partisanes. Ce pourcentage autorisé peut passer à 20 % pour les œuvres de bienfaisance de plus petite envergure.[4] Afin de tenir compte d'activités politiques intensives de courte durée, l'ARC autorisait les organismes de bienfaisance enregistrés, dans une année donnée, à « réclamer » rétrospectivement des montants non dépensés au cours des deux années antérieures.
La conséquence d'un manquement à ces limites comprendrait la révocation de l'enregistrement à titre d'organisme de bienfaisance.
Controverse
Les restrictions applicables aux « activités politiques » contenues dans la Loi (et dans les politiques administratives de l'ARC) ont des antécédents controversés qui remontent à plusieurs décennies.
Plus récemment, dans le budget fédéral de 2012, de nouvelles ressources considérables avaient été accordées à l'ARC afin de procéder à la vérification d'organismes de bienfaisance enregistrés se livrant à des activités politiques (le « Programme de vérification »). Plus de 50 vérifications avaient été réalisées. Le Programme de vérification a suscité des critiques, d'aucuns prétendant que les vérifications étaient menées pour des motivations politiques. Le gouvernement Trudeau a confirmé dans son budget fédéral 2016 qu'il mettrait fin au Programme de vérification. Il a ordonné à l'ARC d'entreprendre des consultations avec le secteur des organismes de bienfaisance sur les règles régissant les activités politiques. Les consultations ont eu lieu vers la fin de 2016 et le Groupe de consultation a publié son rapport définitif en mars 2017 (le « Rapport »).[5]
Le Rapport met en lumière des préoccupations concernant la Loi en soi, y compris l'absence de définitions (notamment et crucialement de l'expression « activités politiques ») et la confusion qui règne au sujet des politiques et des activités de vérification et d'observation de l'ARC. Les auteurs ont fait état d'une autocensure de la part des organismes de bienfaisance en raison de l'incertitude qui planait.
Le Rapport a formulé les quatre recommandations suivantes :
- Réviser la position administrative et les politiques de l'ARC (y compris l'énoncé de politique CPS-022, Activités politiques) afin de permettre aux organismes de bienfaisance de participer pleinement au dialogue sur les politiques publiques et à l'élaboration de celles-ci.
- Mettre en œuvre des changements à l'administration par l'ARC des dispositions de la LIR régissant les organismes de bienfaisance dans les domaines suivants : observation et vérifications, appels, communication et collaboration.
- Modifier la [Loi] en supprimant toute référence aux « activités politiques » non partisanes afin d'autoriser explicitement les organismes de bienfaisance à participer pleinement et sans restriction au dialogue non partisan sur les politiques publiques et à leur élaboration, pourvu que ces activités soient secondaires à leurs fins de bienfaisance et qu'elles contribuent à leur avancement.
- Moderniser le cadre législatif régissant le secteur de la bienfaisance (la [Loi]) afin de veiller à ce que la Loi soit axée sur les fins des organismes de bienfaisance plutôt que sur leurs activités et comprenne une liste de fins de bienfaisance qui tienne compte des questions et des valeurs sociales et environnementales contemporaines.
Jusqu'à présent, le gouvernement n'a pas proposé de modifications à la Loi, ce que le tribunal a relevé dans l'affaire Canada Without Poverty.
La décision
Canada Without Poverty (« CWP ») est un organisme de bienfaisance d'envergure relativement petite.[6] Ses fins de bienfaisance se rapportent au soulagement de la pauvreté au Canada. Dans le cadre d'une vérification réalisée par l'ARC, il a été déterminé que CWP avait consacré davantage que les 10 % autorisés de ses ressources à des activités politiques. En réalité, il semble que l'ARC soit parvenu à la conclusion que la presque totalité des activités de CWP portait sur des activités politiques, soit de prôner des modifications d'ordre politique (la réforme du droit et d'autres enjeux liés au soulagement de la pauvreté), et ce, par l'intermédiaire de communications destinées au public. CWP organisait également des sommets de politique, offrait un cours sur les droits de la personne, formulait une stratégie nationale en vue de l'élimination de la pauvreté, et se livrait à d'autres activités, qui ont toutes été jugées par l'ARC constituer des « activités politiques » assujetties à la limite de 10 %.
Dans le cadre de sa contestation de la vérification, CWP a fait valoir que le militantisme public en faveur de modifications d'ordre politique était fondamental pour pouvoir réaliser ses fins de bienfaisance, notamment le soulagement de la pauvreté. Elle a également conclu qu'il existait une grande ambiguïté dans la distinction entre les activités de bienfaisance et les activités politiques non partisanes. CWP a mis de l'avant les arguments suivants que le tribunal a retenus :
- La règle administrative de 10 % de l'ARC ne devrait plus être appliquée au motif qu'il s'agit d'une limite inconstitutionnelle portant atteinte au droit garanti par la Charte à la liberté d'expression;
- Il n'existe aucune distinction logique entre les activités politiques non partisanes et les activités de bienfaisance, et, par conséquent, il n'y avait aucune raison pour laquelle les activités politiques devaient être catégorisées comme étant « accessoires » aux activités de bienfaisance. En conséquence, les restrictions énoncées aux alinéas 149.1(6.2)a) et 149.1(6.2)b) de la Loi constituaient également des limites inconstitutionnelles portant atteinte au droit garanti par la Charte à la liberté d'expression.[7]
Incidence et limites de la décision
La décision a pris effet immédiatement.
En conséquence, depuis le 16 juillet 2018, il n'y a aucune restriction quantitative au volume d'activités politiques non partisanes auxquelles peuvent se livrer les organismes de bienfaisance tant que ces activités sont menées en vue de réaliser leurs fins caritatives.[8] La décision ne déplace pas l'interdiction imposée aux organismes de bienfaisance de se livrer à des activités politiques partisanes — soit le soutien direct ou indirect d'un parti politique ou d'un candidat à une charge publique ou l'opposition à un tel parti ou candidat. CWP n'a pas contesté cette restriction.
Étapes à venir
Lorsque la décision a été publiée, nous avions certaines réserves quant au raisonnement dans l'affaire Canada Without Poverty. Par exemple, il n'y a presque aucune réflexion sur le droit régissant les œuvres de bienfaisance en common law et sur la manière dont ce corpus de droit est censé, d'une part, interagir avec les règles qui s'appliquent aux organismes de bienfaisance qui s'enregistrent et bénéficient d'un statut fiscalement avantageux en vertu de la Loi et, d'autre part, encadrer ces règles.
Même si le raisonnement juridique dans la décision est problématique, plusieurs intervenants dans le secteur des œuvres de bienfaisance appuient les changements apportés au cadre actuel des « activités politiques » et il est donc encourageant de constater que le gouvernement s'est engagé à apporter des modifications législatives. La décision semble assurément avoir accéléré la réponse du gouvernement au Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance.
Dans un communiqué de presse, le gouvernement a déclaré ce qui suit :
« Dans l'intérêt d'une bonne politique publique et pour aller de l'avant avec cet engagement, notre gouvernement compte modifier la Loi de l'impôt sur le revenu pour apporter des changements qui tiennent compte de la recommandation no 3 du Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance. Les modifications prévues permettront aux organismes de bienfaisance de poursuivre leurs fins de bienfaisance en participant à des activités politiques non partisanes et à l'élaboration des politiques publiques. Les organismes de bienfaisance devront toujours être établis à des fins qui relèvent exclusivement de la bienfaisance et les restrictions qui concernent les activités partisanes continueront de s'appliquer.
« Notre gouvernement compte présenter la loi à cet effet à l'automne. L'Agence du revenu du Canada élaborera des directives à l'appui en collaboration avec le secteur de la bienfaisance. La loi s'appliquera de façon rétroactive, y compris aux vérifications et aux oppositions qui demeurent en suspens. Cette suspension sera levée lorsque la loi sera adoptée par le Parlement, et nous prévoyons à ce moment-là de répondre entièrement au Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance. »
Nous continuerons à surveiller l'évolution de la situation au fur et à mesure que progressent les consultations et nous vous donnerons une mise à jour lorsque des modifications législatives seront déposées.
[1] 2018 ONSC 4147.
[2] McGovern v. Attorney General (1980), [1981] 3 All ER 493.
[3] Chacune étant une catégorie d'un organisme de bienfaisance enregistré.
[4] Énoncé de politique CPS-022 de l'ARC intitulé Activités politiques.
[5] Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance (31 mars 2017).
[6] Ses revenus annuels déclarés au 31 mars étaient de 422 326 $ (selon son formulaire T3010 publié dans la Liste des organismes de bienfaisance de l'ARC).
[7] Le tribunal a statué que les dispositions et la règle de 10 % de l'ARC portaient atteinte au droit à la liberté d'expression en vertu de l'al. 2b) de la Charte. L'article premier de la Charte limite le caractère absolu des droits garantis par la Charte en stipulant ce qui suit : « La [Charte] garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d'une société libre et démocratique ». Toutefois, le tribunal a estimé que les dispositions pertinentes de la Loi et de l'énoncé de politique de l'ARC ne constituaient pas des « limites raisonnables ».
[8] L'affaire Canada Without Poverty ne porte que sur les alinéas 149.1(6.2)a) et 149.1(6.2)b) de la Loi, étant donné qu'elle est une œuvre de bienfaisance, au sens du paragraphe 149.1(1) de la Loi. Si cette décision n'est pas infirmée, il est à présumer que le même résultat s'appliquerait aux fondations de bienfaisance, au sens du paragraphe 149.1(1) de la Loi, si bien que les alinéas 149.1(6.1)a) et 149.1(6.1)b) de la Loi seraient également inconstitutionnels.