Le concept d'expropriation déguisée en droit québécois n'est pas nouveau, les premières décisions d'intérêt rendues à ce sujet remontant aux années soixante. De nombreux textes et ouvrages de doctrine ont également été écrits à ce sujet au cours des dernières années. Il ne sera donc pas question ici d'un recensement exhaustif de la jurisprudence se rapportant à l'expropriation déguisée. Les auteurs ont plutôt choisi de concentrer leur analyse sur l'arrêt de la Cour suprême du Canada (la « CSC ») dans l'affaire Ville de Lorraine c. 2646-8926 Québec inc. et la jurisprudence qui y est postérieure.
Comme en fait foi l'abondante jurisprudence rendue en la matière, l'expropriation déguisée fascine encore aujourd'hui et les balises permettant de la définir ne semblent pas avoir acquis un caractère définitif. L'arrêt de la CSC rendu dans l'affaire Ville de Lorraine c. 2646-8926 Québec inc. en est le parfait exemple, puisqu'il apporte, à notre avis, un certain assouplissement des critères permettant de qualifier l'expropriation déguisée comme telle.
Les plus récentes décisions rendues à ce sujet après l'arrêt Lorraine mettent en cause, pour la plupart, la réglementation de zonage adoptée par les municipalités, laquelle doit s'ajuster en fonction des grandes orientations gouvernementales relatives à l'aménagement du territoire. Les principes de développement durable sont désormais mis de l'avant et une importance toute particulière est accordée à la conservation de certains milieux, notamment dans le but de freiner et de mieux contrôler le développement immobilier. La mise en application de ces nouvelles orientations n'est pas sans conséquence pour les propriétaires fonciers qui voient l'exercice de leur droit de propriété complètement annihilé au bénéfice de l'intérêt collectif que l'on dit plus grand que le leur.
L'exercice proposé dans le cadre du présent texte se décline donc en trois volets. Dans un premier temps, les auteurs proposent une mise en contexte en procédant à une revue sommaire des décisions de principe rendues avant l'arrêt Ville de Lorraine c. 2646-8926 Québec inc. Dans un deuxième temps, les auteurs présenteront les enseignements retenus de l'arrêt Lorraine et analyseront les principales décisions rendues postérieurement afin de valider dans quelle mesure ces enseignements ont été suivis par les tribunaux de juridiction inférieure. La dernière section sera consacrée aux commentaires des auteurs eu égard au constat qu'ils auront fait de l'analyse jurisprudentielle post Lorraine.
L'expropriation déguisée : retour sur ce concept jurisprudentiel
L'assise légale de ce recours (952 C.c.Q.)
Le concept d'expropriation déguisée découle du droit de propriété et de l'article 952 C.c.Q. Cet article prévoit :
952. Le propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est par voie d'expropriation faite suivant la loi pour une cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité[1].
Cette protection du droit de propriété fait écho à la protection qui est également conférée à ce droit par l'article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne, soit :
6. Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi[2].
Évidemment, le droit de propriété n'est pas absolu et est soumis à certaines contraintes.
L'expropriation constitue un pouvoir exceptionnel et exorbitant du droit civil privant le propriétaire de son bien. Le droit d'exproprier doit donc être autorisé et spécifiquement prévu par la loi. Il doit toujours être interprété de manière stricte et restrictive en faveur de la partie expropriée.
Au Québec, la procédure d'expropriation est régie par la Loi sur l'expropriation (RLRQ, c. E‑24) (la « LE »). La LE prévoit différentes règles et modalités qui s'appliquent en situation d'expropriation, sans toutefois y prévoir le pouvoir d'exproprier en tant que tel. Ce pouvoir est enchâssé dans différentes lois selon les autorités compétentes habilitées à exproprier, le cas échéant.
Une expropriation existe dès lors qu'un avis d'expropriation est émis à l'encontre d'une partie expropriée. L'avis d'expropriation constitue le point de départ de la procédure d'expropriation, laquelle cheminera selon les règles et modalités prévues dans la LE.
De façon générale, l'expropriation est définie comme étant le « pouvoir, pour une autorité publique, de priver un propriétaire de la jouissance des attributs de son droit de propriété sur un bien ». L'exercice de ce pouvoir étant lourd de conséquences pour les propriétaires, il est strictement encadré et ne peut s'exercer qu'à des fins publiques et moyennant une juste indemnité.
Le droit civil reconnaît également qu'en certaines circonstances, une situation d'expropriation pourra exister alors même que l'autorité compétente n'a pas émis d'avis d'expropriation. On parlera alors d'une expropriation déguisée, donc d'une expropriation de fait.
Le concept d'expropriation déguisée existe depuis longtemps en droit québécois et s'est précisé en fonction de chaque cas particulier qui se présente devant le tribunal. Ce concept ayant déjà inspiré de nombreux auteurs réfère à une restriction indue et excessive du droit de propriété par l'autorité publique, sans qu'aucune indemnité ne soit versée à celui qui la subit, tout en procurant un intérêt bénéficiaire corrélatif pour l'autorité publique en question.
La CSC rappelle dans l'arrêt Lorraine que « compte tenu de l'importance accordée à la propriété privée dans les démocraties libérales, l'exercice du pouvoir d'exproprier est strictement encadré afin de veiller à ce que les expropriations soient accomplies pour des fins publiques légitimes et moyennant une juste indemnité ».
L'expropriation déguisée est donc un concept unique, dont les cas d'application sont également uniques. Elle vise un équilibre des forces entre propriétaires et corps publics (souvent municipaux) dans les situations d'injustice flagrante qui sont assimilables à un abus de pouvoir et qui ne découlent pas nécessairement de la mauvaise foi ou d'une intention de nuire.
Revoyons maintenant quelques décisions de principe rendues par la Cour d'appel du Québec qui ont marqué la jurisprudence en matière d'expropriation déguisée depuis les cinquante dernières années.
Les décisions de principe rendues avant l'arrêt Lorraine
Sula c. Cité de Duvernay, [1970] C.A. 234
En 1970, dans l'affaire fréquemment citée Sula c. Cité de Duvernay, la Cour d'appel s'est penchée sur les fondements du pouvoir municipal de zoner. Le règlement avait pour effet de faire passer les immeubles en question de « zone résidentielle » à une zone ne permettant que l'usage « parc ». La Cour écrit :
« Le conseil a donc le pouvoir de « prescrire [...] l'usage de tout immeuble » qui se trouve dans les zones qu'il a créées. Qu'a-t-il fait dans le cas présent? En zonant comme parc l'immeuble de Sula il a prétendu permettre l'usage du terrain par le public. Il n'a pas prescrit l'usage que Sula pourra faire de son bien. Il lui en a défendu l'usage. Il n'a pas plus de droit sur son terrain que toute autre personne. Il est impensable que le législateur ait eu l'intention de permettre à une municipalité, sous le couvert d'un règlement de zonage d'exproprier le terrain de Sula sans l'indemniser [...] Un règlement qui ne permet à un propriétaire aucun usage de son terrain n'est pas un règlement de zonage, mais une expropriation. »
[nos soulignements]
Par conséquent, la Cour d'appel casse le jugement de première instance et annule le règlement de la municipalité. La Cour d'appel insiste sur l'absence d'usage permis sur le terrain, dépouillant ainsi le propriétaire des attributs du droit de propriété. Elle retient aussi qu'il en résulte que le propriétaire « n'a pas plus de droit sur son terrain que toute autre personne ».
Cet arrêt a, par la suite, été cité à plusieurs reprises par les tribunaux[3].
Montréal (Ville)c. Benjamin, J.E. 2005-151(C.A.)
Dans cette affaire de 2005, la Cour d'appel devait se pencher sur un jugement rendu le 5 novembre 2003 par la Cour supérieure, ayant statué que l'appelante avait exproprié de façon déguisée le terrain de l'intimé et lui ordonnant de verser à l'intimé une indemnité pour la valeur du terrain en plus de lui rembourser les taxes payées depuis cette expropriation.
Les faits
Le 5 novembre 1965, Benjamin acquiert un terrain de 55 000 pi2. Le terrain est situé dans une zone où sont permises les industries. En 1970, Côte St-Luc adopte un nouveau règlement de zonage restreignant les usages et, depuis 1979, le règlement n'autorise dans la zone où est situé le terrain que les parcs, les places publiques, les édifices municipaux, les bibliothèques et les musées. Le 16 mai 1988, Côte St-Luc adopte le règlement d'emprunt numéro 1970 en vue de se procurer les fonds nécessaires pour l'aménagement du Parc Collins.
Dans le cadre des travaux d'aménagement du parc, Côte St-Luc érige une clôture autour du parc qui inclut le terrain de Benjamin, y installe un lampadaire et construit un sentier qui empiète de quelques pieds sur la propriété en question. La ville installe également des poteaux sur lesquels sont fixées des enseignes qui indiquent l'emplacement du parc sans y exclure le terrain de Benjamin.
En 1990, Benjamin, qui visite son terrain approximativement tous les sept ou huit ans, constate la présence de la clôture.
Analyse
En l'espèce, la Cour d'appel avait estimé qu'en théorie les arguments de la Ville étaient bien fondés en ce que l'action en annulation d'un règlement est le remède approprié dans le cas d'un zonage indûment restrictif. La Cour était d'avis que Benjamin n'avait pas exercé son recours en temps utile et que donc, en principe, il devrait échouer et le pourvoi de la Ville devrait être accueilli.
Toutefois, la Cour précise que les faits de cette affaire sont particuliers à un point tel que l'intervention de la Cour supérieure était justifiée en raison du comportement abusif de la Ville et du fait que le rejet du recours de Benjamin aurait mené à un résultat absurde et créé à son endroit une injustice grave.
Depuis 14 ans, la Ville utilise le terrain de Benjamin en toute connaissance de cause. Cette dernière était d'avis qu'il incombait au citoyen d'entreprendre des démarches pour la contraindre à respecter son droit de propriété. La Cour conclut qu'une telle conduite de la part de l'administration publique est inacceptable.
Dans les faits, en raison de la réglementation en vigueur, la Ville était la seule personne qui pouvait utiliser le terrain. La Cour complète donc son analyse en expliquant qu'une ville ne peut s'emparer de la propriété d'un citoyen sans l'indemniser. Elle ne peut davantage le placer dans une situation telle qu'il soit tenu de lui céder sa propriété sans une juste contrepartie. La Cour arrive à la conclusion que le premier juge avait eu raison de conclure à une expropriation déguisée dans les circonstances particulières de cette affaire.
Cet arrêt de la Cour d'appel de 2005 a été cité à plusieurs reprises par les tribunaux[4]. Il demeure un arrêt de principe repris et expliqué par la CSC dans l'arrêt Lorraine. Aux paragraphes 37 et 46 de l'arrêt Lorraine, la CSC explique et cite avec approbation la Cour d'appel dans l'arrêt Benjamin, laquelle avait sanctionné le corps public sur la base du paiement d'une indemnité pour cause d'expropriation déguisée. La CSC rappelle la distinction qui doit être faite de ce recours en paiement par rapport au pourvoi en contrôle judiciaire qui vise plutôt l'annulation ou l'inopposabilité du règlement contesté :
« [37] Je suis d'avis que ces erreurs découlent probablement d'une lecture erronée de l'arrêt Benjamin. Dans cette affaire, la Cour d'appel du Québec avait décidé que, en dépit du fait que le demandeur n'avait pas intenté d'action directe en nullité afin de remédier à l'expropriation déguisée dont il s'estimait victime, il lui était loisible d'engager une action pour réclamer une indemnité (par. 47-62). En effet, une action en nullité visant le règlement de zonage, recours habituel en pareilles circonstances, aurait vraisemblablement été rejetée pour cause de tardiveté. Contrairement à l'instance qui nous occupe, l'affaire Benjamin ne portait donc pas sur une demande en nullité ou en inopposabilité, et n'impliquait d'aucune façon l'exercice du pouvoir de contrôle de la Cour supérieure en tant que tribunal de droit commun. L'obligation d'agir dans un délai raisonnable dans le dépôt de l'action en réclamation d'une indemnité était donc étrangère à la recevabilité de celle-ci, comme le notait d'ailleurs à bon droit le juge de première instance (Benjamin c. Montréal (Ville), 2003 CanLII 33374 (C.S. Qc), par. 40).
[…]
[46] Cela dit, l'issue du présent pourvoi ne porte pas à conséquence sur les conclusions recherchées par la Société sur lesquelles le juge Emery n'a pas statué, y compris celle qui a trait à la réclamation d'une indemnité pour cause d'expropriation déguisée. Même si un demandeur ne satisfait plus aux conditions d'ouverture d'un pourvoi en contrôle judiciaire, il n'est pas pour autant privé du droit de solliciter, dans les cas qui le permettent et si la preuve étaye sa demande, le paiement d'une indemnité pour cause d'expropriation déguisée (Benjamin (C.A.), par. 47-62; J. Hétu et Y. Duplessis, avec la collaboration de L. Vézina, Droit municipal : Principes généraux et contentieux (2e éd. (feuilles mobiles)), vol. 1, p. 8577). »
Wallotc. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165
En 2011, la Cour d'appel a eu l'occasion de revenir sur le concept d'expropriation déguisée dans Wallot c. Québec (Ville de)[5]. Elle propose une définition qui a été depuis reprise maintes fois par les tribunaux[6], ce qui sera analysé plus loin dans le présent article.
Les faits
La rivière Saint-Charles et le lac du même nom sont les principales sources d'approvisionnement en eau potable des résidents de la grande région de la Ville de Québec. Informée en octobre 2006 de la prolifération de cyanobactéries dans certaines parties du lac, l'intimée doit prendre les actions qui s'imposent afin de contrer ce fléau. La Ville a donc adopté un règlement forçant les propriétaires riverains à aménager sur leur propriété une bande riveraine permanente composée de végétaux sur une longueur de 10 à 15 mètres.
Les appelants, des propriétaires riverains qui s'opposent au programme, ont présenté une requête en nullité et en inopposabilité du règlement, soutenant que l'implantation de la bande de végétation leur avait fait perdre l'usage utile de leur propriété et que le règlement équivalait à une confiscation de leur bien-fonds ou encore à une expropriation déguisée sans compensation.
Analyse
Après avoir étayé les principes applicables, la Cour d'appel a précisé que pour qu'un règlement soit considéré comme ayant un effet d'expropriation déguisée, il doit équivaloir à une négation absolue de l'exercice du droit de propriété, c'est-à-dire en rendre l'usage impossible, ou encore équivaloir à une véritable confiscation de l'immeuble. Dans un tel cas, le règlement qui ne permet au propriétaire d'exercer aucun usage sur son terrain n'est pas un règlement de zonage, mais une expropriation. Selon la Cour d'appel, la question de la bonne ou mauvaise foi de la municipalité, ou de sa « faute », devient alors tout à fait secondaire, pour ne pas dire sans pertinence.
Selon la Cour, le juge a eu raison de conclure que la Ville était habilitée à adopter un règlement portant sur la protection d'une source d'eau potable et que celui-ci respectait les limites du pouvoir habilitant conféré par la loi. Les contraintes imposées par le règlement ne sont pas prohibitives au point de constituer une expropriation déguisée puisqu'il n'y a pas, en l'espèce, suppression de toute utilisation raisonnable de leur bien-fonds.
Bien que cet arrêt soit depuis cité par les tribunaux, il n'a pas été repris par la CSC dans l'arrêt Lorraine, contrairement à l'arrêt Benjamin. Ce fait doit être considéré dans l'analyse du concept d'expropriation déguisée en droit québécois. Nous reviendrons là-dessus plus loin dans le présent article.
Les enseignements de l'arrêt Lorraine
Dans l'arrêt Lorraine (Ville de) c. 2646-8926 Québec inc.[7], la CSC s'est prononcée pour la première fois sur le concept d'expropriation déguisée en matière de droit québécois. Le débat était centré autour de l'obligation d'agir dans un délai raisonnable dans le contexte de la contestation d'un règlement municipal pour cause d'expropriation déguisée.
La CSC a statué qu'une demande en nullité d'un règlement devait se faire dans un délai raisonnable dans le contexte où l'expropriation déguisée découle d'un règlement de zonage qui constitue un abus de pouvoir dans l'exercice du pouvoir de réglementation confié au corps public en question. Cette obligation d'agir dans un délai raisonnable s'applique également à une demande en inopposabilité considérant que ce type de demande constitue également une forme de réparation qui relève des pouvoirs discrétionnaires de la Cour supérieure, lesquels lui permettent de remédier au caractère abusif du règlement visé, le cas échéant.
En l'espèce, le délai de 16 ans qui s'était écoulé à compter de la date de l'entrée en vigueur du règlement contesté, date à laquelle la demanderesse était également présumée avoir connaissance du règlement contesté, n'a pas été considéré comme un délai raisonnable.
En revanche, bien que la Cour ait décidé que le recours en annulation ou en inopposabilité n'était plus possible, elle précise qu'une indemnité d'expropriation peut tout de même être réclamée en pareilles circonstances.
Les faits
En 1989, la demanderesse 2646-8926 Québec inc. (le « Propriétaire ») a acquis le lot 2 322 934 du cadastre officiel du Québec, circonscription foncière de Terrebonne (le « Terrain »), dans la ville de Lorraine (la « Ville »). À cette époque, le Terrain était situé dans un secteur boisé et la réglementation en vigueur permettait la construction d'unités résidentielles.
En 1991, la Ville a adopté un règlement suivant lequel plus de la moitié du terrain de la demanderesse a été incluse dans une zone de conservation où les seuls usages permis sont des activités récréatives et des loisirs publics (le « Règlement »). L'adoption du nouveau Règlement a eu comme effet de supprimer les usages pour lesquels le Terrain avait été acquis en 1989, soit le développement résidentiel.
Ce n'est que 10 ans plus tard, soit en 2001 au plus tôt, que la demanderesse a pris connaissance de l'existence du Règlement qui anéantissait essentiellement les usages dont bénéficiait le lot au moment de son acquisition. De plus, à cette période, le Propriétaire avait remarqué que la Ville avait aménagé des infrastructures sur le Terrain, dont des ponceaux, des escaliers, des clôtures et des bancs publics, pour permettre les randonnées pédestres.
En 2003, le Propriétaire mandate une firme d'urbanisme pour essayer de convaincre la Ville de modifier le Règlement afin de permettre le développement résidentiel à nouveau. Un an plus tard, la Ville informe le Propriétaire qu'elle n'a pas l'intention de modifier le Règlement.
Malgré la réception de la réponse de la Ville eu égard à la position qu'elle a prise concernant la modification du Règlement, ce n'est qu'en 2007 que le Propriétaire a finalement entrepris des procédures judiciaires en instituant un recours en nullité du Règlement. Le recours du Propriétaire visait également le retrait des infrastructures installées par la Ville sur le Terrain, mais ne comprenait aucune demande d'indemnité.
En 2010, la Municipalité régionale de comté de Thérèse-de-Blainville (la « MRC ») adopte un règlement pour protéger la zone de conservation créée par la Ville.
En 2012, le Propriétaire a amendé ses procédures pour ajouter une conclusion réclamant une indemnité pour expropriation déguisée en vertu de l'article 952 C.c.Q.
Les décisions antérieures
La CSC a accueilli le pourvoi intenté par la Ville et la MRC à l'égard de l'arrêt rendu par la Cour d'appel du Québec le 7 novembre 2016.
La Cour d'appel avait statué que les règlements de modification de zonage adoptés par la Ville ne pouvaient être annulés, en raison du fait que le délai qui s'était écoulé entre leur entrée en vigueur et l'action en justice était trop long. Cependant, la Cour d'appel était d'avis que les règlements de modification de zonage devaient être déclarés inopposables à l'égard du Propriétaire, puisqu'ils constituaient une expropriation déguisée. C'est pourquoi la Cour d'appel avait accueilli l'appel du Propriétaire à l'égard du jugement de la Cour supérieure rendu le 7 juillet 2015 par l'honorable juge Benoît Emery.
En première instance, la Cour supérieure avait rejeté la demande en nullité des règlements du Propriétaire, jugeant qu'elle n'avait pas été intentée dans un délai raisonnable, et ce, que ce soit en retenant la date d'entrée en vigueur du règlement selon la présomption de connaissance légale (16 ans) ou encore la date de la connaissance effective du propriétaire de l'existence du règlement (5 ans).
Le pourvoi de la Ville soulevait la question suivante : est-ce qu'un règlement qu'une partie conteste en raison de son caractère abusif peut lui être déclaré inopposable si cette dernière n'a pas présenté sa demande dans un délai raisonnable? La CSC était appelée à répondre à cette question dans un contexte impliquant le concept d'expropriation déguisée développé par la jurisprudence dans les dernières années.
Dans le cadre de sa poursuite, le Propriétaire réclamait une série de réparations afin de remédier à la conduite abusive de la Ville, soit (i) la nullité ou l'inopposabilité de la réglementation contestée, (ii) le paiement d'une indemnité et (iii) le remboursement des taxes payées.
Les parties se sont mises d'accord de faire une demande de scission de l'instance, laquelle avait été acceptée par le juge Emery. Ce dernier a décidé de se prononcer, dans un premier temps, sur la validité de la réglementation municipale. Le jugement faisant l'objet du pourvoi ne portait donc que sur ce premier volet.
Le jugement de première instance
Dans son jugement, le juge Emery rappelait qu'une action en nullité d'un règlement doit être intentée dans un délai raisonnable et que toute personne est présumée connaître l'existence d'un règlement dès le moment de son adoption.
Il a considéré que tant le délai de 16 ans s'étant écoulé entre l'adoption du Règlement et l'institution de l'action que celui de 5 ans écoulé depuis la connaissance effective par le propriétaire de l'existence du Règlement ne pouvaient être qualifiés de raisonnables au sens de la jurisprudence. Le juge a également souligné le fait que le propriétaire n'avait jamais visité les lieux au moment de l'achat de l'immeuble, n'avait jamais tenté de connaître les intentions de la Ville en matière de développement urbain et ne s'était jamais renseigné sur les modifications passées ou à venir quant à la réglementation de zonage.
À la lumière de la preuve, le juge Emery a conclu que le propriétaire n'avait pas institué son action en nullité dans un délai raisonnable et a donc rejeté cette demande.
Le jugement de la Cour d'appel
La Cour d'appel, dans un arrêt unanime rendu par les juges Julie Dutil, Mark Schrager et Étienne Parent, a accueilli l'appel du propriétaire, lequel soulevait les questions suivantes, à savoir :
- Est-ce que le juge de première instance a erré en décidant que la demande en nullité n'avait pas été intentée dans un délai raisonnable?
- Les règlements attaqués étaient-ils si déraisonnables qu'ils doivent être considérés comme ultra vires des compétences de la Ville, auquel cas, selon le Propriétaire, leur nullité pourrait être invoquée en tout temps?
Concernant la première question, la Cour d'appel a statué que le juge de première instance n'avait pas erré quant au fait qu'une demande en nullité doit être intentée dans un délai raisonnable à compter de l'adoption d'un règlement et que le propriétaire était présumé avoir connaissance du règlement dès son adoption.
Quant à la deuxième question, la Cour d'appel, citant l'arrêt Benjamin, a conclu que la Ville avait exercé son pouvoir d'adopter des règlements de zonage de façon abusive, ayant pour effet de retirer toute valeur commerciale au Terrain du propriétaire et qu'une telle injustice ne saurait être tolérée.
Considérant « le passage du temps et l'intérêt de préserver la stabilité des lois au bénéfice des citoyens qui auraient pu agir en conséquence de ces règlements[8] », la Cour d'appel a décidé qu'il n'était pas approprié d'annuler les règlements et qu'il était donc plus opportun de les déclarer inopposables au propriétaire.
L'arrêt de la Cour suprême du Canada
Le recours en nullité ou en inopposabilité d'un règlement de zonage, la réclamation de dommages ainsi que la prescription du recours
D'abord, la CSC rappelle que « compte tenu de l'importance accordée à la propriété privée dans les démocraties libérales, l'exercice du pouvoir d'exproprier est strictement encadré afin de veiller à ce que les expropriations soient accomplies pour des fins publiques légitimes et moyennant une juste indemnité[9] ».
Ensuite, elle discute des deux recours disponibles à un propriétaire victime d'une expropriation déguisée, soit une demande en nullité ou en inopposabilité du règlement et une demande pour le paiement d'une indemnité correspondant à la valeur du bien exproprié en vertu de l'article 952 C.c.Q. Considérant qu'une demande en nullité pour cause d'abus de pouvoir repose sur le pouvoir général de contrôle ou de surveillance de la Cour supérieure à l'égard des actes de l'administration prévu à l'article 34 C.p.c.[10], une telle demande doit être instituée dans un délai raisonnable[11].
Cependant, ce n'est pas une règle absolue. Ainsi, il ne faut pas oublier que l'obligation d'agir dans un délai raisonnable ne s'applique pas dans les cas où la nullité est demandée pour cause d'absence ou d'excès de compétence, conformément aux enseignements de la CSC dans l'arrêt Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village)[12].
Par ailleurs, la CSC nous enseigne qu'une expropriation déguisée, « dans la mesure où elle s'effectue sous le couvert d'un règlement de zonage », constitue un abus commis dans l'exercice du pouvoir de réglementation, par opposition à une absence ou à un excès de compétence. Partant de ce fait, le propriétaire qui entend contester un règlement qui le place dans une situation d'expropriation déguisée doit intenter son recours dans un délai raisonnable. Suivant ce raisonnement, la Cour d'appel a erré en s'inspirant de l'arrêt Benjamin pour conclure que l'abus de pouvoir commis par la Ville avait soustrait le propriétaire à l'obligation d'agir dans un délai raisonnable[13].
En l'espèce, la CSC est d'avis que la Cour supérieure avait raison de rejeter la demande en nullité du propriétaire pour cause de tardiveté en prenant en compte la date de présomption de connaissance légale, soit le 23 juin 1991, date à laquelle le Règlement avait été adopté. Malgré tout, le délai de cinq ans qui s'est écoulé entre la date de connaissance effective par le propriétaire de l'existence du Règlement et l'institution de son recours aurait également pu justifier le rejet de la demande.
La CSC a considéré que la Cour d'appel avait erré en distinguant l'invalidité d'un règlement avec son inopposabilité, considérant qu'il s'agit de deux formes de réparation relevant de l'exercice discrétionnaire de la Cour supérieure dans le cadre de son pouvoir inhérent de remédier au caractère abusif d'un règlement. Ainsi, l'obligation d'agir dans un délai raisonnable s'applique tout autant à une demande en nullité qu'à une demande en inopposabilité[14].
La CSC est d'avis que l'erreur de la Cour d'appel résulte d'une mauvaise lecture de l'arrêt Benjamin où la Cour d'appel avait jugé qu'il était possible pour le demandeur de demander une indemnité d'expropriation en dépit du fait qu'il n'avait pas déposé une demande en nullité, laquelle aurait vraisemblablement été rejetée pour cause de tardiveté[15]. Considérant que la demande d'indemnité ne met pas en cause l'exercice du pouvoir de contrôle de la Cour supérieure, l'obligation d'agir dans un délai raisonnable ne s'applique pas à une telle demande.
Pour conclure, la CSC souligne que la demande en nullité du propriétaire était, de toute manière, prescrite en vertu de la prescription de droit commun prévue au Code civil du Québec. En vertu du Code civil du Bas-Canada, une demande en nullité se prescrivait par 30 ans. En 1994, suivant l'entrée en vigueur du Code civil du Québec, une telle demande est soumise à la prescription de 10 ans de droit commun prévue à l'article 2922 C.c.Q. Considérant que le propriétaire est réputé avoir eu connaissance du Règlement à compter de son adoption le 23 juin 1991, la demande en nullité du propriétaire était donc prescrite au moment de son dépôt en 2007.
Par conséquent, la demande en nullité du propriétaire devait être rejetée, sans conséquence quant aux conclusions de l'action sur lesquelles le juge de première instance n'a pas encore statué. En effet, la CSC a réitéré que même si le demandeur ne satisfait plus aux conditions d'ouverture pour un pourvoi en contrôle judiciaire, « il n'est pas pour autant privé du droit de solliciter, dans les cas qui le permettent et si la preuve étaye sa demande, le paiement d'une indemnité pour cause d'expropriation déguisée[16] ».
La CSC indique donc que deux modes de réparation s'offrent au propriétaire lésé. La Cour précise que la scission d'instance accordée par le juge de première instance « témoigne du caractère alternatif de la demande en nullité » eu égard à la demande pour le paiement d'une indemnité d'expropriation[17].
Par conséquent, nous sommes d'avis que la CSC confirme que le propriétaire lésé peut exercer l'un ou l'autre des modes de réparation, ce qui s'aligne avec le principe général du droit civil suivant lequel le choix du remède revient au créancier, en l'espèce le propriétaire qui fait l'objet d'une expropriation déguisée.
Le concept d'expropriation déguisée : une révision des critères encadrant son analyse?
Au sujet du concept d'expropriation déguisée, nous sommes d'avis que la CSC propose une nouvelle définition plus simple que celle qu'elle avait proposée en common law dans l'affaire Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville de)[18].
Dans cette affaire, la CSC a affirmé que pour invoquer le concept d'expropriation déguisée avec succès, la partie expropriée devait prouver (i) que l'organisme public a acquis un intérêt bénéficiaire dans le bien qui était visé par l'expropriation déguisée et (ii) la suppression de toutes les utilisations raisonnables du bien-fonds.
En effet, la CSC a défini le concept d'expropriation déguisée en droit québécois comme étant le fait pour une administration municipale de restreindre la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien à un point tel que leur titulaire se retrouve exproprié de facto :
« [27] Il est acquis qu'une expropriation dite déguisée, dans la mesure où elle s'effectue sous le couvert d'un règlement de zonage, constitue un abus commis dans l'exercice du pouvoir de réglementation confié à l'organisme en la matière […]. En restreignant la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien à un point tel que leur titulaire s'en trouve exproprié de facto, une administration municipale déroge alors aux fins voulues par le législateur lorsqu'il a délégué à cette dernière le pouvoir de « spécifier, pour chaque zone, les constructions ou les usages qui sont autorisés et ceux qui sont prohibés » (Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, art. 113 al. 2(3)). »
L'utilisation par la CSC du mot « restreindre » suggère, selon nous, que la CSC privilégie une définition de l'expropriation déguisée selon laquelle une expropriation dite déguisée peut découler d'un acte qui a pour effet de limiter, de réduire ou de diminuer la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien, sans pour autant exiger que cet acte empêche ou prohibe toute jouissance possible des attributs du droit de propriété. Selon nous, l'utilisation du mot « restreindre » par la CSC nous permet d'écarter l'approche plus sévère des tribunaux inférieurs qui exigeait la démonstration que l'acte avait pour effet de rendre impossible tout usage de l'immeuble au point d'anéantir le droit de propriété.
Ensuite, la référence de la CSC à la « jouissance des attributs du droit de propriété » nous confirme que l'effet de l'acte doit être analysé à l'égard de tous les attributs du droit de propriété, soit l'usus (l'usage), le fructus (droit de profiter des fruits qui découlent du bien) et l'abusus (droit de disposer du bien). Il n'est donc pas possible d'envisager l'expropriation déguisée uniquement du point de vue des usages possibles ou non sur la propriété. Pour plus de clarté, la capacité de tirer les fruits de la propriété et celle d'en disposer sont des composantes qui doivent être analysées, en surcroît du droit d'en user. D'ailleurs, plus souvent qu'autrement, le facteur déterminant pour les propriétaires demeure celui de pouvoir recueillir les fruits (fructus) de la propriété et la CSC nous précise que ce facteur doit être analysé par les tribunaux en situation d'expropriation déguisée.
Finalement, le troisième critère qui ressort, à notre avis, du test proposé par la CSC nous enseigne que c'est du point de vue du titulaire des attributs du droit de propriété qu'il faut se placer pour déterminer si nous sommes dans une situation d'expropriation de facto ou pas. Cette manière d'établir le test est cohérente avec le principe général en expropriation de la « valeur au propriétaire » suivant lequel il faut se mettre dans les souliers de la partie expropriée pour établir l'indemnité à laquelle elle a droit.
La jurisprudence rendue après l'arrêt Lorraine[19]
Tel que mentionné dans la section précédente, l'arrêt Lorraine fut la première occasion où la CSC s'est prononcée sur le concept d'expropriation déguisée en droit québécois. Bien que cet arrêt ait pu en laisser certains sur leur appétit considérant ses conclusions limitées essentiellement à la notion de délai raisonnable, il n'en demeure pas moins important puisqu'il ouvre la porte, selon nous, à un certain assouplissement de la notion d'expropriation déguisée définie au préalable par la Cour d'appel dans l'arrêt Wallot.
De cet arrêt phare, nous retenons les enseignements suivants :
- L'expropriation constitue une restriction à la jouissance des attributs du droit de propriété dont l'exercice est strictement encadré par la loi afin de s'assurer qu'un tel processus soit mis en place « à des fins publiques légitimes »;
- Dès lors que l'expropriation s'opère pour des motifs obliques (notamment pour éviter de payer une indemnité au propriétaire d'un bien), en dehors du cadre prévu par la loi et que les restrictions à la jouissance des attributs du droit de propriété sont telles que leur titulaire s'en trouve exproprié de facto, l'expropriation sera dite déguisée;
- Selon nous, cette précision apportée par la CSC constitue un tempérament à la définition d'expropriation déguisée fournie par la Cour d'appel dans l'arrêt Wallot, laquelle exige, dans un contexte réglementaire municipal, que la « restriction réglementaire soit équivalente à une négation absolue de l'exercice du droit de propriété ou encore à une véritable confiscation de l'immeuble », tout en précisant que « les limitations qui tendent à ne stériliser qu'une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l'utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives[20] »;
- En situation d'expropriation déguisée alléguée, deux remèdes sont offerts au plaignant : le recours en nullité/inopposabilité (1) ou la réclamation d'une indemnité pour cause d'expropriation déguisée (2);
- Le recours en nullité/inopposabilité d'un acte réglementaire pour cause d'abus de pouvoir au sens de l'arrêt Immeubles Port Louis[21] doit être intenté dans un délai raisonnable (et non en cas d'absence ou d'excès de compétence). Ce recours est assujetti au pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure dont l'exercice demeure discrétionnaire;
- Le recours en nullité d'un acte réglementaire est également assujetti à la prescription de 10 ans suivant l'application de l'article 2922 du Code civil du Québec;
- Un recours en nullité qui échoue pour cause de tardiveté ne constitue pas une fin de non-recevoir à un recours en recouvrement d'une indemnité pour expropriation déguisée dans la mesure où la preuve supporte une telle réclamation.
À la lumière des enseignements retenus de l'arrêt Lorraine, nous tenterons de valider dans quelle mesure ceux-ci ont été suivis et appliqués par les tribunaux de juridiction inférieure.
Décisions
Habitation Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781[22]et 2019 QCCA 542
Notons d'entrée de jeu que l'affaire Habitation Germat est l'un des rares cas depuis l'arrêt Lorraine où la Cour conclut à une expropriation déguisée en faveur de la partie demanderesse. Notez tout de même que cette décision a été portée en appel. Son sort n'est donc pas encore final.
Les faits
Dans cette affaire, les demanderesses réclament à la ville de Lorraine une indemnité de 10 015 000 $ pour l'expropriation déguisée de leurs terrains acquis au début des années 1990. Situés dans la forêt du Grand Coteau, ces terrains sont visés par un zonage de type conservation depuis quelques mois seulement avant leur acquisition par les demanderesses. Considérant le type de zonage en vigueur, la presque totalité des usages y est strictement interdite. La sévérité de la réglementation de zonage n'est d'ailleurs pas contestée par la ville, les seuls usages pouvant être exercés sur la propriété sont la randonnée pédestre, le ski de fond et l'observation de la nature (la quasi-totalité puisqu'une portion située au nord a conservé son zonage résidentiel).
Ici, les demanderesses apprennent la teneur de la nouvelle réglementation quelques semaines seulement après avoir acquis les terrains (le changement de zonage date du 23 juin 1991 alors que l'acquisition des terrains s'est matérialisée au mois de septembre de la même année). De plus, les demanderesses avaient non seulement vérifié la réglementation avant de signer l'option d'achat, mais également préalablement à la signature de l'entente d'acquisition des terrains, cette dernière vérification ayant été faite au printemps 1991. Suivant ce constat, plusieurs échanges entre les demanderesses et les représentants de la ville auront lieu afin de trouver une solution au zonage et permettre le développement immobilier envisagé par les demanderesses. Ces échanges portent également sur la mise en place du projet de développement.
Ces divers échanges s'échelonneront jusqu'en 2007 en raison de la publication de deux avis de réserve pour fins publiques sur les terrains des demanderesses, lesquels expireront quatre ans plus tard. Suivant la tenue d'un référendum, la ville décide finalement, à l'automne 2011, d'exproprier uniquement la portion nord des terrains pour lesquels un usage résidentiel était toujours permis.
Au fil des années, les demanderesses ont participé à plusieurs rencontres avec la ville dans le cadre desquelles celle-ci se voulait rassurante par rapport au zonage qui aurait été modifié dans l'unique but de mieux encadrer le développement résidentiel qui sera remis en place plus tard. Les pourparlers suivent donc leur cours : dépôt d'une demande formelle de changement de zonage, dépôt de différents plans, etc. Au mois d'avril 2002, une rencontre se tient à l'hôtel de ville avec le nouveau maire, le conseiller responsable de l'urbanisme, M. Dale-Vedove, le directeur technique et les représentants d'un organisme souhaitant que la ville acquière les terrains composant le Boisé du Grand Coteau dont font partie les terrains des demanderesses. Malgré la poursuite des échanges avec la ville relativement au projet de développement des demanderesses, celles-ci ne seront jamais informées de cette rencontre ni de toutes les autres qui auront lieu avec cet organisme. Alors que le projet avance toujours, les demanderesses sont informées par la ville le 30 août 2004 qu'un nouveau schéma d'aménagement pourrait avoir une incidence sur les délais requis pour la modification du règlement de zonage afin de réinstaurer l'usage résidentiel.
Après toutes ces années d'échanges et de rencontres, le projet des demanderesses n'aboutit pas. Le conseiller Dale-Vedove, responsable de l'urbanisme en 2002 et dont la campagne électorale était basée sur des promesses de protection du Boisé du Grand Coteau, est élu à titre de nouveau maire en novembre 2005.
Le juge soulève certains passages du témoignage de l'ancien directeur général de la ville, M. Leclerc, qui résume la situation comme suit :
- À son arrivée en poste en 2004, la ville avait bel et bien l'intention de réinstaurer l'usage résidentiel sur les terrains des demanderesses, mais cette intention a changé à l'arrivée du conseiller Dale-Vedove en novembre 2005;
- Les discussions avec les demanderesses se poursuivaient toujours en 2006, bien que la ville n'ait jamais informé les demanderesses de son intention d'acquérir leurs terrains;
- Monsieur Leclerc n'avait pas le choix de retarder le projet des demanderesses, faute de recevoir des instructions du maire qui lui avait demandé spécifiquement « de ne pas prioriser ce dossier » et d'attendre ses directives.
Bien que surprises lors de la réception de l'avis de réserve, les demanderesses comprennent que la ville ira de l'avant avec l'expropriation de leur propriété. Finalement, aucune offre ne sera faite aux demanderesses pour acquérir leurs terrains. Dans l'intervalle, le nouveau schéma d'aménagement est adopté par la MRC, lequel prévoit que les terrains des demanderesses auront toujours une vocation résidentielle. Suivant ce constat, la ville formule trois demandes auprès du ministère des Affaires municipales afin d'obtenir une extension du délai lui permettant d'adopter ses règlements de conformité. Au procès, le maire Dale-Vedove admet que les demandes de prolongation de délai étaient liées aux démarches entreprises par la ville auprès de la MRC afin de convaincre cette dernière d'inclure une orientation au schéma visant la protection de la forêt du Grand Coteau. Au début de l'année 2012, les demanderesses intentent leur recours suivant le lancement de la procédure d'expropriation.
La prétention des parties
En l'espèce, les demanderesses ne demandent pas que les règlements soient déclarés nuls ou inopposables à leur égard. L'action en justice demande plutôt que, considérant le défaut de la ville d'avoir remis en place le zonage résidentiel leur permettant d'utiliser leurs terrains ou encore de ne pas les avoir expropriées en bonne et due forme, les demanderesses demandent que le Tribunal reconnaisse qu'elles ont été expropriées sans indemnité et qu'une telle indemnité leur soit versée en conséquence. De son côté, la ville prétend que les demanderesses n'ont droit à aucune indemnité, puisque leur recours n'aurait pas été intenté dans un délai raisonnable et propose que le recours est prescrit. La seule question soulevée dans le cadre de ce dossier vise donc la prescription extinctive.
L'analyse des points de droit
Avant d'entreprendre l'analyse relative à la question de la prescription, le juge se prononce sur le type de recours entrepris par les demanderesses. De l'avis du juge, les faits propres au dossier sont sans équivoque : la situation correspond à une situation d'expropriation déguisée. Dans les faits, le règlement de zonage, hautement prohibitif, constitue une expropriation déguisée, qualification n'ayant pas fait l'objet d'un débat par les parties selon ce que dit le jugement.
Au soutien de ses motifs, le juge réfère à la définition donnée par la Cour d'appel dans l'arrêt Wallot. Malgré la sévérité des critères permettant de qualifier une situation d'expropriation déguisée, le juge est d'avis que les faits mis en preuve soutiennent amplement une telle qualification :
[15] Dans Wallot c. Québec (Ville), la Cour d'appel du Québec précisait qu'afin qu'une réglementation puisse être considérée comme constituant une expropriation déguisée, une restriction réglementaire doit équivaloir à une négation absolue de l'exercice du droit de propriété, c'est-à-dire qui en rend l'usage impossible, ou encore à une véritable confiscation de l'immeuble. Dans un tel cas, le règlement qui ne permet aux propriétaires d'exercer aucun usage sur son terrain n'est pas un règlement de zonage, mais une expropriation. Les arrêts antérieurs de la Cour dans Sula c. Duvernay (Cité de) et Montréal (Ville) c. Benjamin, sont au même effet.
[16] Tel est le cas en l'espèce. Ce point n'a d'ailleurs pas été débattu lors des plaidoiries, le procureur de la Ville admettant que cette qualification de la réglementation ne faisait pas l'objet d'un débat.
[Références omises]
Le juge rappelle ensuite que dans un tel cas (expropriation déguisée), le propriétaire lésé dispose de deux recours, soit l'annulation du règlement ou la demande d'indemnisation suivant la pleine valeur de sa propriété. En l'espèce, les demanderesses ayant choisi la seconde option, le juge doit donc vérifier si 1) la preuve supporte une telle réclamation et 2) si le recours a bien été entrepris à l'intérieur du délai de prescription applicable. Comme le dossier a fait l'objet d'une scission de l'instance, le quantum de l'indemnité sera déterminé ultérieurement.
Considérant le fait que le juge qualifie le règlement prohibitif d'expropriation déguisée, la seule question qui demeure est celle de la prescription. Une fois la courte prescription de six mois écartée (art. 586 de la Loi sur les cités et villes), le juge conclut que la prescription applicable dans le cadre de la réclamation d'une indemnité pour expropriation déguisée est celle prévue à l'article 2925 C.c.Q., soit trois ans.
À l'occasion de son analyse, le juge rappelle l'importance de ne pas confondre la notion de délai raisonnable avec celle de la prescription applicable au recours visant la réclamation de l'indemnité. Puis, suivant les enseignements retenus des arrêts Benjamin[23] et Lorraine[24], le juge est d'avis que les tribunaux supérieurs reconnaissent que, dans la mesure où une preuve à cet effet existe, le délai de prescription peut ne pas commencer à courir si :
- « Le citoyen n'a pas acquis l'intérêt pour poursuivre »;
- « Le plaignant n'a pas encore pris réellement conscience que la municipalité ne corrigera pas la situation en faisant l'acquisition de l'immeuble exproprié ».
Le juge revient également sur la notion de présomption de connaissance des règlements applicable en matière administrative, par exemple dans un recours recherchant la nullité ou l'inopposabilité d'un règlement. Par contre, tout en rappelant qu'au soutien de la réclamation d'une indemnité pour expropriation déguisée, le demandeur doit être conscient de la faute et de son dommage, le juge conclut qu'il serait erroné d'appliquer la présomption de connaissance des règlements dans un tel contexte :
[46] Puisqu'en matière de réclamation d'une indemnité d'expropriation, tout comme en matière de réclamation en dommages-intérêts, le demandeur doit être conscient de la faute, mais aussi du dommage, le Tribunal est d'avis qu'il serait erroné de fixer le point de départ de la prescription extinctive quelle qu'elle soit (elle est ici de trois ans) automatiquement au jour de l'entrée en vigueur du règlement prohibitif en lui appliquant la présomption de connaissance des règlements énoncée dans Wendover-et-Simpson (Corp. municipale) c. Filion. S'il est vrai que cette présomption de connaissance s'applique dans les matières administratives (demande de nullité ou d'inopposabilité de règlement), elle ne peut s'appliquer à une réclamation d'une indemnité d'expropriation lorsque le citoyen ne sait pas qu'il a, pratiquement, perdu un ou plusieurs des attributs du droit de propriété par l'effet de la réglementation. Il n'est alors pas en mesure de savoir qu'il a subi un dommage. Cela répond aussi à l'argument soulevé par Lorraine voulant que les demanderesses étaient forcloses de prendre leur recours puisqu'elles ont acquis leurs terrains alors qu'elles étaient présumées connaitre la teneur de la règlementation en vigueur lors de l'achat, en septembre 1991.
[47] Ainsi, le point de départ de la prescription extinctive sera établi en tenant compte des circonstances particulières de l'affaire, dont l'existence ou non d'un intérêt du demandeur à déposer sa demande et de l'existence ou non de sa croyance, analysée objectivement, que la situation potentiellement dommageable serait corrigée. Ce n'est que le jour où le demandeur prend conscience, objectivement, de la réalité de tels dommages, que se situera le point de départ de la prescription.
[Références omises]
Après une analyse minutieuse de la trame factuelle, le juge est d'avis que, malgré les années qui ont passé, les demanderesses n'ont acquis l'intérêt pour poursuivre qu'à la fin de l'automne 2011, soit le jour de l'annonce du référendum où il est annoncé qu'une partie seulement des terrains des demanderesses serait expropriée. Bien qu'il reconnaisse que la ville ne s'est jamais engagée à modifier le règlement de zonage, le juge retient de la preuve que les demanderesses n'avaient pas l'intérêt suffisant pour poursuivre considérant les nombreux échanges intervenus avec la ville qui leur « permettaient d'entretenir un espoir raisonnable » que le zonage serait finalement modifié et leur permettrait d'aller de l'avant avec leur projet. Il conclut donc que le recours n'est pas prescrit, le quantum de l'indemnité demeurant à être déterminé.
Commentaires des auteurs
Rappelons que cette cause est présentement en appel. Cela étant, nous avons noté que le juge se rapporte à la définition de l'expropriation déguisée énoncée dans l'arrêt Wallot, laquelle est antérieure à celle qui est proposée par la CSC dans l'arrêt Lorraine. Nous sommes d'avis que la détermination d'une expropriation déguisée doit être faite en tenant compte de l'enseignement de la CSC au paragraphe 27 de l'arrêt Lorraine.
Par ailleurs, le juge applique toutefois avec exactitude l'enseignement de l'arrêt Lorraine quant à la notion de prescription. Il apporte d'ailleurs un éclairage certain quant à la distinction qui doit être faite entre le délai raisonnable applicable à l'action en nullité et la prescription applicable lorsqu'il s'agit d'une réclamation pour être indemnisé pour cause d'expropriation déguisée.
Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538
Les faits
La demanderesse, Ginette Dupras (« Dupras ») est propriétaire d'un terrain boisé situé dans la Ville de Mascouche (le « Terrain ») depuis 1976. Il s'agit d'une terre à bois en pleine forêt, qui n'est ni clôturée ni piquetée et dont le repérage est difficile.
En fait, il s'agit d'un investissement que Dupras entend liquider au moment de sa retraite et cette dernière ne se rend pas sur le Terrain pendant plusieurs années, car elle réside à une bonne distance de celui-ci.
Toutefois, certains résidents de la Ville de Mascouche (la « Ville ») fréquentent le Terrain pour y faire des activités de plein air puisqu'aucune clôture ne limite le passage sur le Terrain. Au fil des ans, des pistes de ski de fond et de raquette ainsi qu'une piste cyclable y sont aménagées.
En 2006, la Ville modifie le zonage sur le Terrain, passant de résidentiel sur 70 % de la superficie du Terrain, à conservation, ce qui a engendré la restriction des usages possibles sur le Terrain.
Dupras apprend ce changement deux ans plus tard, soit en 2008. Dans ces circonstances, elle tente de négocier avec la Ville eu égard à la possibilité de remodifier le zonage sur le Terrain ou que la Ville acquiert le Terrain. Les échanges entre les parties à ce sujet durent plusieurs années.
En 2014, Dupras constate qu'une piste cyclable et des sentiers traversent le Terrain.
En 2015, dans le cadre des discussions entre les parties, Dupras fait évaluer le Terrain et demande à la Ville de l'acquérir pour le montant de l'évaluation qui est d'un peu plus de 4,5 M$.
En mars 2015, la Ville adopte le règlement no 834-3 autorisant la promenade de chiens sur un des sentiers traversant le Terrain, lequel est ouvert au public le 15 avril 2015.
Le 8 février 2016, la Ville informe Dupras qu'elle n'entend pas se porter acquéreur du Terrain. Aussi, la Ville prend acte de la dénonciation de l'empiètement de la piste cyclable ainsi que du sentier canin et répond à Dupras en spécifiant que la Ville entend remédier à l'empiètement en fermant et interdisant leur accès. La Ville informe Dupras qu'elle a également l'intention de relocaliser la piste cyclable et de remettre le Terrain en état, mais elle offre d'acquérir la parcelle du Terrain sur laquelle passe la piste cyclable, sans admission aucune, afin d'éviter des frais.
À la fin du mois de mars 2016, Dupras poursuit la Ville pour expropriation déguisée et réclame également un dédommagement pour la valeur de l'évaluation obtenue du Terrain ainsi que des dommages. Elle réclame également le remboursement de ses frais extrajudiciaires, car elle considère que les agissements de la Ville sont abusifs.
La Ville conteste le tout en soutenant que le recours de Dupras est prescrit. Par ailleurs, elle précise qu'elle a agi de bonne foi et dans l'intérêt public en protégeant le couvert forestier. De plus, elle ajoute que le zonage ne stérilise pas tous les usages raisonnables sur le Terrain et que, par conséquent, il n'y a pas d'expropriation déguisée.
L'analyse des questions de droit :
La prescription
Le Tribunal conclut que le recours n'est pas prescrit puisque Dupras croyait objectivement et raisonnablement qu'un recours s'avérait inutile en raison des négociations avec la Ville, et ce, jusqu'à ce que la Ville l'informe qu'elle n'entendait pas acquérir le Terrain en février 2016.
Ceci implique qu'avant l'envoi de la lettre de la Ville le 8 février 2016, Dupras avait des motifs raisonnables de croire qu'elle ne subirait pas de dommages. De plus, le Tribunal précise qu'en l'espèce, avant le 8 février 2016, il n'y avait pas lieu d'entreprendre de recours contre la Ville, car les représentants de cette dernière ont fait des représentations à Dupras selon lesquelles le zonage changerait ou qu'il y avait une possibilité raisonnable que la Ville achète le Terrain.
C'est ainsi que le Tribunal détermine que le point de départ du délai de prescription est le 8 février 2016, date à laquelle la Ville a clairement exprimé à Dupras qu'elle n'avait pas l'intention d'acquérir le Terrain.
L'expropriation déguisée
La Cour arrive à la conclusion que le Terrain a fait l'objet d'une expropriation déguisée par l'effet combiné des restrictions découlant de l'adoption du règlement de zonage limitant son utilisation, ainsi que l'appropriation de celui-ci par la Ville comme un espace public pour la population.
D'abord, le Tribunal nous rappelle que pour ne pas constituer une expropriation déguisée, le règlement de zonage ne doit pas priver le propriétaire de toute « utilisation raisonnable » de son terrain.
Ensuite, le Tribunal cite l'arrêt Benjamin afin de démontrer que l'adoption d'un règlement de zonage restrictif avec une appropriation d'un terrain peut mener à la conclusion d'une expropriation déguisée.
En l'espèce, la juge Harvie explique que le zonage conservation limite sérieusement le droit de propriété de Dupras. De plus, les limites de zonage s'appliquent à tout le Terrain et ne permettent aucune construction. Aussi, dans le présent cas, le Tribunal souligne le fait que le règlement de zonage ne permet pas un large éventail de commerces récréotouristiques, contrairement à l'arrêt Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc.
De surcroît, à l'instar de l'arrêt Benjamin, la Ville s'est approprié le Terrain comme s'il faisait partie de son parc avoisinant, et ce, depuis de nombreuses années. Justement, la Ville entretient les pistes traversant le Terrain, elle les balise et les signalise. Elle cartographie le parc avoisinant en incluant les pistes traversant le Terrain et elle attribue des noms aux sentiers. Elle encourage la population à utiliser le Terrain comme un parc public et elle contracte des assurances pour couvrir les activités se déroulant sur les sentiers, y compris ceux traversant le Terrain. Pour ces raisons, le Tribunal arrive à la conclusion que le comportement de la Ville constitue un abus de droit et que le Terrain est l'objet d'une expropriation déguisée.
Le Tribunal conclut également que l'expropriation du Terrain s'est concrétisée au moment de l'adoption du règlement de zonage en 2006 et que, par conséquent, l'indemnité doit être évaluée à partir de ce moment.
Dans cet ordre d'idées, la juge Harvie précise qu'en matière d'expropriation déguisée, la jurisprudence établit que l'indemnité se calcule au moment où celle-ci se concrétise. Dans l'affaire Benjamin, la Cour d'appel spécifie :
« [65] L'expropriation déguisée, selon le raisonnement du premier juge – et avec lequel je suis d'accord – découle à la fois du zonage restrictif et de l'exécution des travaux sur le terrain de Benjamin. C'est à ce dernier moment que l'expropriation déguisée se concrétise. »
En l'instance, le Tribunal est d'avis que le moment de conjonction des éléments menant à la conclusion de l'expropriation déguisée se situe lors de la modification du zonage du Terrain en 2006.
Commentaires des auteurs
Au moment d'écrire ce texte, précisons d'emblée que le délai d'appel n'est pas encore arrivé à échéance. Par contre, il est intéressant de noter que cette récente décision de la Cour supérieure reprend à son compte les conclusions rendues dans l'affaire Habitation Germat c. Ville de Lorraine relativement à la question de la prescription et rappelle l'importance de tenir compte des circonstances particulières de chaque affaire. Ici aussi, la Cour conclut que « ce n'est que le jour où le demandeur prend conscience, objectivement, de la réalité de tels dommages, que se situera le point de départ de la prescription[25] ».
St-Colomban (municipalité de) c. Boutique de Golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402 (demande d'autorisation d'appel à la Cour suprême du Canada rejetée, 2020 CanLII 26457 QC C.S.C.)[26]
Cette affaire met également en cause un règlement de zonage dont l'application causerait l'expropriation déguisée des terrains de la demanderesse. En première instance, le juge conclut à la mauvaise foi de la ville et est d'avis que les terrains de la demanderesse ont été expropriés de facto du fait de l'application du règlement de zonage. Une indemnité de 3 998 900 $ est donc octroyée.
En appel, la municipalité de Saint-Colomban attaque non seulement les conclusions voulant que la ville ait été de mauvaise foi, mais également le mode de réparation retenu par le juge de première instance, soit le versement d'une indemnité d'expropriation de près de 4 millions de dollars plutôt que la nullité du règlement.
Les faits
La demanderesse Boutique de golf Gilles Gareau inc. acquiert plusieurs lots en 1987 sur lesquels se trouve un club de golf (certains d'entre eux). Le parcours de golf est agrandi en 1988 et un projet pour la construction d'un ensemble résidentiel autour du golf est présenté à la ville en 1994. Une entente de cession à des fins de parc ainsi que des protocoles d'entente relatifs aux travaux municipaux sont signés et permettront à la demanderesse d'obtenir ses permis de lotissement pour 8 des 10 phases de développement du projet. Les différentes phases du projet sont planifiées et approuvées en considération de la présence du golf.
En 2013, l'industrie du golf perd de son attrait. Dès lors, la demanderesse présente un plan de lotissement sur les terrains où se trouve le golf, lequel prévoit l'aménagement d'une centaine de lots. Au mois de juillet de la même année, les membres du conseil se réunissent pour discuter du nouveau projet de lotissement. Alors que tous croyaient que l'usage résidentiel n'y était pas autorisé, ils constatent que cet usage est effectivement autorisé et que c'est plutôt l'usage terrain de golf qui ne l'est pas. Suivant cette constatation, la ville entreprend les démarches requises afin que l'usage résidentiel soit prohibé sur les terrains en question et pour permettre l'usage terrain de golf. Dans le cadre du processus de modification du règlement de zonage, la ville reçoit un avis de non-conformité aux orientations et aux objectifs du schéma d'aménagement de la MRC. Un second projet de règlement est donc adopté, lequel cette fois est déclaré conforme au schéma. Le second projet prévoit un usage « Parc pour la récréation en général ». Le règlement entre en vigueur le 27 novembre 2013. De son côté, la demanderesse dépose un plan de son projet mis à jour de même que des demandes de permis afin de réaliser les phases 1 et 2 de son projet. Elle recevra une recommandation défavorable du Comité consultatif d'urbanisme le 4 décembre et le Conseil municipal refuse le projet le 10 décembre suivant.
La demanderesse intente un recours en mandamus, en jugement déclaratoire, en nullité et en dommages et intérêts. La dernière modification apportée à la procédure remonte au mois de mai 2017, pour inclure des conclusions alternatives qui demandent au tribunal de déclarer que le règlement lui a causé préjudice et que lui soit versée une indemnité de 1 428 900 $ en conséquence.
Le jugement de première instance
Le juge en vient à la conclusion que le règlement de zonage interdisant l'usage résidentiel sur les terrains de la demanderesse était le fruit d'une manœuvre politique. Puis, s'appuyant sur l'arrêt Boyd Builders Ltd., il est d'avis que la demanderesse possédait un droit prima facie aux permis de lotissement au moment du dépôt de sa demande et qu'il revenait à la ville de prouver sa bonne foi. Considérant qu'une telle preuve n'avait pas été présentée, le juge conclut que la ville avait agi de façon abusive.
L'appel
Le pourvoi soulève trois questions, mais seule celle se rapportant à l'expropriation déguisée sera traitée dans le présent texte.
À cet égard, la Cour d'appel note deux erreurs fondamentales qui nécessitent selon elle son intervention. D'abord, le juge est d'avis que le règlement aboutit à une expropriation déguisée des terrains de la demanderesse puisque les restrictions qu'il comporte entraînent la perte de sa valeur potentielle. Par conséquent, cela constituerait une « négation du droit de propriété sans compensation[27] ». À cet égard, la Cour d'appel rappelle que la diminution de valeur d'un immeuble causée par des restrictions quant à son utilisation ne peut affecter la validité d'un règlement de zonage et réitère les critères applicables dans une telle situation :
[47] Les tribunaux ont donc reconnu que, pour être considérée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l'exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l'immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu'une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l'utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives[28].
De l'avis de la Cour, comme la « véritable confiscation » doit s'évaluer notamment à la lumière des usages antérieurs de la propriété, la perte de valeur potentielle ne suffit pas pour conclure à une expropriation déguisée.
La deuxième erreur relevée par la Cour d'appel est le fait que le juge de première instance ne semble pas s'être demandé quels étaient les usages autorisés dans la zone où se trouvent les terrains. De fait, le juge aurait dû vérifier, avant de conclure à une négation de l'exercice du droit de propriété, si les restrictions imposées par le règlement de zonage empêchaient toute utilisation raisonnable des terrains par la demanderesse. Suivant une analyse détaillée de la grille des usages et normes contenue au règlement de zonage, la Cour d'appel conclut que le règlement ne prive pas la demanderesse de toute utilisation raisonnable de ses terrains puisque l'usage golf, ayant cours sur le terrain depuis une cinquantaine d'années, est toujours possible de même qu'une trentaine d'autres usages de la classe Commerce récréotouristique.
Ces deux erreurs suffisent à la Cour d'appel pour conclure à l'absence d'expropriation déguisée et réformer le jugement de première instance.
Meadowbrook Groupe Pacific inc.c. Montréal (ville de), 2019 QCCA 2037 (demande d'autorisation d'appel à la Cour suprême du Canada rejetée, 2020 CanLII 34907 QC C.S.C.)
Cet arrêt soulève plusieurs questions, dont celle de l'expropriation déguisée, mais seule cette dernière sera traitée ci-après. Dans cette affaire, la demanderesse Meadowbrook Groupe Pacific inc. se pourvoit contre un jugement refusant de donner acte à son offre de céder un terrain à la ville de Montréal en échange du paiement d'une indemnité au montant de 44 millions de dollars. Les principaux reproches faits à la ville sont les suivants :
- Un manquement à son obligation d'agir équitablement;
- Une faute institutionnelle de sa part;
- Ses agissements dans le cadre du traitement de sa demande de permis constitueraient une expropriation déguisée.
Les faits
La demanderesse planifie un projet de développement immobilier sur un terrain depuis 2006. Plusieurs échanges ont lieu entre la demanderesse et la ville relativement à son projet. En 2010, la ville informe la demanderesse que la réalisation de son projet de développement ne constitue pas une priorité pour elle, d'autant plus que les coûts qui y sont associés sont très élevés en raison du fait, notamment, que le terrain est pratiquement enclavé. Malgré cela, la demanderesse dépose en février 2012 une seconde version de son projet, puis une troisième en décembre 2012 en plus de sa demande de permis. Comme aucune entente sur les travaux municipaux n'avait été conclue, la ville suspend la demande de permis de la demanderesse.
L'analyse des questions de droit : l'expropriation déguisée
Devant la Cour supérieure, la demanderesse considérait que son immeuble faisait l'objet d'une expropriation déguisée par la ville en raison de divers manquements dont elle aurait fait preuve à son égard, soit notamment l'obligation d'agir avec diligence et de bonne foi dans le cadre de ses échanges visant le projet de développement envisagé par la demanderesse. Celle-ci alléguait également un manquement au principe d'équité procédurale. La mauvaise foi et le manquement au principe d'équité procédurale se seraient manifestés par le refus de la ville de signer une entente sur les travaux municipaux et le défaut de communiquer une étude de coûts préparée à la demande de la ville et sur laquelle cette dernière s'est basée pour prendre sa décision.
De l'avis de la juge, la situation d'expropriation déguisée était tout simplement inexistante, la ville ne s'étant pas approprié le terrain de la demanderesse. Il importe de souligner qu'au moment de l'introduction des procédures en 2013, le Schéma d'aménagement n'avait pas encore été adopté et il était encore possible de réaliser un projet de développement de moindre envergure que celui projeté par la demanderesse. Or, un tel projet n'a jamais été présenté à la ville par la demanderesse.
De plus, la juge précise que bien que cette possibilité n'existe plus suivant l'adoption du schéma et du règlement de contrôle intérimaire, le terrain peut poursuivre son exploitation à titre de terrain de golf, comme cela est le cas depuis son acquisition en 1970. D'autres usages de nature récréative sont également permis.
En appel, la demanderesse prétend que l'expropriation déguisée résulterait plutôt des « agissements de la ville dans le cadre du traitement de sa demande de permis qui constituent une grave limite à son droit de propriété ».
La réponse de la Cour d'appel à cet argument est claire :
« [29] Comme énoncé précédemment par cette Cour, « […] pour être considérée illégale, une restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l'exercice du droit de propriété ou encore à « une véritable confiscation » de l'immeuble. Les limitations qui tendent à ne stériliser qu'une partie de ce droit sans toutefois priver son titulaire de l'utilisation raisonnable de sa propriété ne seront pas jugées abusives » (Wallot c. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165, paragr. 47). »
Dans les faits, les usages permis au moment du litige étaient résidentiels, certains usages commerciaux et des équipements sportifs intérieurs. Un parcours de golf s'y trouve depuis 1930. Par conséquent, la Cour d'appel conclut comme suit :
« [31] Ici, le règlement de zonage en vigueur au moment de la demande de permis permettait plusieurs usages. Ce ne sont ni ce règlement ni les actions de la Ville qui ont empêché le développement de ce terrain, mais bien une conjugaison des caractéristiques particulières de la propriété et des deux projets soumis à la Ville. D'ailleurs, Meadowbrook était au courant de ces difficultés, étant elle-même devenue propriétaire du terrain à la suite de l'échec de la tentative du propriétaire précédent de développer le terrain. Ce qui a été refusé, ce sont les projets Petite Rivière et le Projet Deux et non toute construction. Meadowbrook n'a pas présenté d'autre projet. »
Comme la demanderesse n'a pas démontré la moindre erreur dans l'appréciation des faits par la juge de première instance, l'appel est rejeté sur ce point également.
Commentaire des auteurs
En l'espèce, les motifs de la demanderesse au soutien de l'argument de l'expropriation déguisée se situaient à l'extérieur du cadre établi par la jurisprudence rendue en semblable matière, rendant les prétentions peut-être un peu plus difficiles à défendre.
Plusieurs difficultés se présentaient contre la demanderesse et la question de la discrétion dont dispose la ville pour la signature des ententes relatives aux travaux municipaux demeurait un élément difficile à écarter.
Québec (ville de)c. Rivard, 2020 QCCA
Dans cette affaire, l'appelante se pourvoit contre un jugement de la Cour supérieure accueillant partiellement la demande de l'intimé et lui accordant une indemnité de 1 240 000 $ pour expropriation déguisée.
Les faits
Le 8 août 2002, l'intimé acquiert la propriété en litige. Il obtient alors l'autorisation de la ville pour démolir la résidence qui s'y trouve et la reconstruire au même endroit. Ce projet nécessite l'obtention d'une dérogation mineure, car la résidence est située très en retrait de la rue. En 2011, la ville adopte un règlement qui interdit la construction de maisons en arrière-lot de celle implantée, et ce, dans le secteur où se trouve la propriété. La demande de dérogation mineure afin d'être autorisée à déplacer l'allée carrossable est déposée en mars 2012, le but ultime étant de subdiviser le lot pour pouvoir y construire deux résidences. Au mois de juin 2012, le Comité consultatif d'urbanisme recommande d'autoriser la dérogation mineure, mais le conseil municipal est en désaccord avec cette recommandation. Il est donc convenu de préparer un avis d'intention pour modifier le règlement de zonage ayant un effet de gel afin d'« empêcher toute nouvelle construction sur les propriétés », incluant celle de l'intimé, de « créer une nouvelle zone à même la zone actuelle correspondant aux deux propriétés visées » et « de prévoir une marge minimale d'environ 4 500 m2 pour un lot dans cette zone ». Dès lors, l'étude de la demande de dérogation mineure est suspendue.
L'intimé ne sera informé de la modification du règlement qu'au mois de novembre 2012 et comprend à ce moment que son projet ne pourra se réaliser. Le règlement de zonage entrera en vigueur le 20 décembre 2012.
L'analyse des questions de droit
En Cour supérieure, l'intimé demande que le règlement de zonage soit annulé ou qu'il lui soit déclaré inopposable et l'annulation de la résolution d'adoption. Une demande subsidiaire vise à obtenir le versement d'une indemnité pour expropriation déguisée. Fait à noter, l'intimé demande en cours de procès à ce qu'une indemnité lui soit versée plutôt qu'une déclaration de nullité du règlement ou son inopposabilité. La Cour d'appel note également que l'intimé n'a jamais offert de céder les terrains à la ville en contrepartie de l'indemnité réclamée et précise qu'il n'est d'ailleurs plus propriétaire du terrain en question.
La juge de première instance reconnaît le pouvoir discrétionnaire de la ville d'accorder une demande de dérogation mineure de même qu'un avis d'intention d'une durée d'au plus 150 jours. Elle ne peut s'immiscer dans l'exercice d'un tel pouvoir. Puis, à la lumière de son analyse de la preuve, elle conclut que l'adoption du règlement et son impact « ne constituent pas des issues raisonnables du processus décisionnel des membres du conseil municipal ». Elle note à cet égard que l'intimé n'a pas été tenu informé des effets de l'avis d'intention et a été empêché de rencontrer les véritables décideurs pour faire valoir son point de vue. Quant à la conseillère municipale Lortie, elle aurait fait preuve de mauvaise foi en tenant des propos faussement rassurants que la juge considère non conformes à la réalité. Pour ces raisons, la juge fait droit à la demande d'indemnité.
La Cour d'appel identifie plusieurs erreurs dans le raisonnement de la juge. D'abord, la ville avait le droit de légiférer comme elle l'a fait et le fait que la valeur d'une propriété soit revue à la baisse ne constitue pas un motif pour en demander la nullité. Aussi, le fait qu'un règlement de zonage ne vise qu'un seul lot ne le rend pas discriminatoire dans la mesure où « la municipalité agit de bonne foi et dans l'intérêt public, ou dans le but de généraliser les conditions en place dans un secteur donné ». La Cour rappelle l'application de la présomption voulant que la municipalité agisse de bonne foi et dans l'intérêt public.
Relativement à la mauvaise foi de la conseillère municipale, la Cour précise l'importance de la distinguer de la mauvaise foi de la ville, laquelle ne transparaît pas de l'adoption de l'avis d'intention ni de son règlement.
La Cour revient ensuite sur la notion d'équité procédurale qui ne s'applique pas à l'adoption d'un règlement de zonage initiée par la municipalité elle-même. De fait, les municipalités ne sont pas tenues de motiver leur décision d'adopter un règlement.
Finalement, la Cour d'appel est d'avis que comme les critères de l'expropriation déguisée ne sont pas satisfaits la juge n'aurait pas dû accorder d'indemnité à ce chapitre. À ce sujet, la Cour, référant à l'arrêt Lorraine, revient sur la nature alternative des recours qui s'offrent à quiconque prétend être victime d'une expropriation déguisée, soit la demande d'annulation du règlement en cause ou le paiement d'une indemnité correspondant à la valeur du bien confisqué. À cette occasion, la Cour réfère à la nécessité que la restriction réglementaire constitue une « suppression de toute utilisation raisonnable du lot, une négation de l'exercice du droit de propriété ou encore, à une véritable confiscation ou à une appropriation de l'immeuble ».
La Cour d'appel note à cet égard que la juge de première instance ne se pose pas la question de savoir ce que constitue désormais l'utilisation raisonnable du terrain suivant l'adoption du règlement. En fait, le terrain de l'intimé conserve exactement les mêmes usages dont il bénéficiait avant l'entrée en vigueur du règlement. Comme la ville n'a jamais tenté de s'approprier le terrain ni ne l'a utilisé et qu'il n'existe aucune prohibition totale ni confiscation du terrain en cause, la Cour d'appel conclut que la juge ne pouvait condamner la ville à verser une indemnité pour expropriation déguisée.
9193-4463 Québec inc. c. Ville de Mont-Saint-Hilaire, 2020 QCCS 1585[29]
Cette dernière affaire que nous souhaitons aborder dans le cadre du présent texte ne traite pas du concept d'expropriation déguisée. Par contre, elle revêt tout de même une importance certaine, puisque c'est en raison du fait que le règlement est déclaré inopposable que la question subsidiaire de l'expropriation n'est pas abordée.
Les faits
Au début des années 90, la ville décrète un moratoire d'une durée de 10 ans afin que la zone A-16, comprenant les terrains qui font l'objet du litige, demeure agricole. À l'expiration de ce délai, aucune démarche particulière n'est entreprise, si bien que rien ne se passe sur les terrains en question.
En 2012, la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) adopte le Plan métropolitain d'aménagement et de développement (PMAD) qui prévoit un aménagement du territoire suivant les principes de développement durable. La densification de certains secteurs fait donc partie du PMAD. Suivant l'adoption de cet outil urbanistique par la CMM, un exercice de conformité aux grandes orientations qui y sont énoncées s'enclenche. À l'occasion de cet exercice, la MRC doit s'assurer que le schéma d'aménagement et de développement de la MRC est conforme au PMAD. Par la suite, les municipalités dites locales doivent procéder au même exercice et s'assurer que leur réglementation est conforme au schéma.
Le PMAD adopté en 2012 impose des seuils minimaux de densité qui sont applicables hors des aires TOD (transit oriented development), donc applicables à la zone A-16 en question.
Le juge note que ces nouvelles contraintes imposées par la CMM ne cadrent pas avec la volonté des citoyens de Mont-Saint-Hilaire et la ville l'a bien compris. Partant de ce constat, la ville adopte son Plan d'urbanisme (règlement 1230), son règlement de zonage (1235) et son règlement sur les usages conditionnels. La ville prévoit également l'adoption d'un Projet particulier d'urbanisme (PPU) pour la zone A-16, suspendant de ce fait tout développement dans cette zone tant et aussi longtemps que le PPU ne sera pas adopté.
Certains usages sont effectivement autorisés dans la zone A-16, mais ne permettent pas d'appliquer les seuils minimaux de densité résidentielle adoptés dans le Schéma d'aménagement de la MRC[30]. Il ressort également de la preuve que la ville entend faire des démarches auprès de la MRC afin d'obtenir une dérogation au seuil minimal de densité pour la zone A-16, et ce, en raison de certaines « contraintes physiques ou naturelles, ou encore des caractéristiques environnementales ou patrimoniales particulières exceptionnelles (référence claire à l'article 1.8.3 du Document complémentaire) ».
Un Comité est alors formé (comité CAZA-16) dont le rôle est de travailler sur l'avenir de la zone A-16. Au mois d'avril 2018, la ville attend toujours les recommandations de son Comité. Certains reproches sont formulés au Comité, notamment son défaut de transparence par rapport aux travaux qu'il mène. À ce sujet, le juge retient effectivement le manque de transparence et l'opacité du Comité qui se contente de fournir de l'information sélective, et ce, tardivement.
Au mois d'août 2018, la MRC fournit l'échéancier applicable à une demande d'exemption de l'application des seuils minimaux de densité pour la zone A-16. Le 15 décembre 2019, le PPU n'est toujours pas adopté et aucune des étapes requises pour demander l'exemption précitée n'a encore été amorcée.
L'analyse des questions de droit
De l'avis du juge, les règlements 1230 (Plan d'urbanisme) et 1235 (règlement de zonage) sont inopposables aux demandeurs essentiellement pour les raisons suivantes :
[237] Quant aux usages permis dans la zone A-16, les règles ainsi établies par la Ville sont déraisonnables, injustifiables, injustes et empreintes de mauvaise foi, pour utiliser la terminologie du jugement Kruse c. Johnson cité par la Cour suprême dans l'arrêt Catalyst.
[238] Pour paraphraser l'arrêt Catalyst lui-même, le traitement que les Règlements nos 1230 et 1235 aménagent à la zone A-16 n'aurait pas été adopté par un conseil municipal se comportant raisonnablement. En effet, ces règlements dérogent à la raison d'être du régime législatif régissant désormais la densification des constructions à l'intérieur des périmètres d'urbanisation.
[239] De plus, l'analyse du processus ayant mené à l'adoption des Règlements nos 1230 et 1235, ainsi que la teneur des règlements en ce qui concerne la construction résidentielle, dénote une démarche déraisonnable par la Ville.
[241] Premièrement, le gel prolongé de tout développement résidentiel dans la zone A-16 contrecarre la volonté du législateur, de la CMM et de la MRC de concentrer les nouvelles constructions à l'intérieur du périmètre d'urbanisation.
[…]
[256] Deuxièmement, si la Ville entend abaisser le seuil de densité minimal de 21 logements à l'hectare dans la zone A-16, elle connaît la Feuille de route à observer pour y parvenir : se conformer à l'article 1.8.3 du Document complémentaire.
[257] La preuve indique que c'est en réponse au lobbying de la Ville que la MRC a inséré l'article 1.8.3 à son Document complémentaire en 2014, spécifiquement en fonction de la controverse de la zone A-16.
[258] La Ville a pensé qu'il lui serait facile de se prévaloir de l'exception de l'article 1.8.3. La MRC lui a opposé une attitude plus conforme à l'intention du législateur.
[259] La Ville a cru qu'elle convaincrait aisément qu'on trouve à la zone A-16 des caractéristiques environnementales ou patrimoniales particulières. Mais l'article 1.8.3 exige que ces caractéristiques soient à la fois particulières et exceptionnelles.
[260] La Ville est, à ce jour, incapable d'identifier quoi que ce soit d'exceptionnel dans la zone A-16.
[261] C'est ainsi qu'il faut décoder les tergiversations du comité CAZA-16, après 53 rencontres échelonnées sur 36 mois, alors que son mandat initial était censé se limiter à un an.
[262] La Ville n'a pas encore commencé à franchir les six étapes de la Feuille de route de la MRC, car elle sait que ce serait en vain.
[263] La Ville se rabat plutôt sur une autre option : l'inertie. Elle prétend faussement qu'elle travaille activement sur une solution, alors qu'elle se satisfait pleinement du statu quo, qui, selon elle, peut continuer tant que son PPU ne sera pas conçu, discuté, adopté et mis en vigueur.
[264] Troisièmement, la Ville se comporte de façon abusive, arbitraire et discriminatoire envers les demandeurs, traités en parias tout en payant des taxes municipales pour des immeubles dont le développement est gelé capricieusement.
[265] Le conseil municipal a, depuis janvier 2017, remis le sort de la zone A-16 entre les mains d'un comité municipal noyauté par des citoyens opposés au développement, qui filtrent les informations divulguées aux autres contribuables.
[Références omises]
Finalement, quant aux conclusions subsidiaires relatives à l'expropriation déguisée, le juge considère ne pas pouvoir se prononcer à leur sujet puisque les demandes principales ont été accueillies en partie.
Principes retenus de la jurisprudence post Lorraine et constats
Depuis l'arrêt Lorraine rendu au mois de juillet 2017, force est de constater que très peu de jugements traitant réellement d'expropriation déguisée ont été rendus à ce jour (nous écartons ici les décisions où un tel argument, bien que soulevé par la partie demanderesse, fut écarté d'emblée par la Cour). Dans certains des cas non rapportés dans le cadre de ce texte, le procès au mérite n'a pas encore eu lieu. Nous devrons donc rester à l'affût afin de connaître le sort de ces dossiers[31].
Comme mentionné plus haut, notre analyse de l'arrêt Lorraine nous mène à une lecture de la définition du concept d'expropriation déguisée beaucoup plus nuancée et assouplie par rapport à ce que propose la Cour d'appel dans l'arrêt Wallot, toujours cité fréquemment par les tribunaux depuis l'arrêt Lorraine[32].
Dans la grande majorité des cas examinés, les quelques références à l'arrêt Lorraine concernent davantage la question du délai raisonnable et l'application de la prescription. Le tempérament apporté selon nous par la CSC à la définition d'expropriation déguisée n'a donc jamais été repris à ce jour. En effet, à la lumière des décisions rendues récemment par la Cour supérieure et la Cour d'appel, nous n'avons observé aucun changement qui dénoterait un certain assouplissement du concept d'expropriation déguisée de même que des notions permettant d'en définir les contours, alors que la CSC a pris soin de proposer une définition plus souple de ce concept dans l'arrêt Lorraine.
La tendance jurisprudentielle observée, laquelle exige une confiscation quasi absolue du bien pour conclure à une expropriation déguisée, est évidemment très lourde de conséquences pour les propriétaires fonciers pris dans une telle situation. Malgré toute l'importance accordée à l'intérêt public, cette position surprend d'autant plus que le plus haut tribunal de notre pays rappelle au paragraphe 1 de son arrêt « l'importance accordée à la propriété privée dans nos démocraties libérales[33] ». La position prise par les tribunaux semble mener à un résultat où les droits des propriétaires sont susceptibles d'être laissés pour compte au bénéfice de la protection de l'intérêt public et du principe de déférence envers les administrations publiques, lesquelles jouiraient alors d'un très large pouvoir discrétionnaire empêchant tout examen plus critique des situations potentielles d'expropriation déguisée.
Il sera important de voir si le débat sur la définition même du concept d'expropriation déguisée sera relancé devant les tribunaux en mettant en exergue la définition proposée par la CSC au paragraphe 27 de l'arrêt Lorraine.
Il ne s'agit évidemment pas ici de faire une critique du pouvoir des municipalités de légiférer en matière d'aménagement du territoire ni de l'opportunité de l'exercice d'un tel pouvoir. Il s'agit plutôt d'assurer un équilibre entre ce pouvoir et l'importance qui doit être consacrée à la propriété privée dans une démocratie libérale comme la nôtre fondée sur la primauté du droit. Cet équilibre ne peut être assuré que par un contrôle judiciaire qui soit suffisamment critique pour permettre de sanctionner les cas où il y a en substance une situation d'expropriation déguisée. La définition proposée par la CSC offre, selon nous, la souplesse nécessaire pour atteindre cet objectif. L'exigence d'une négation absolue du droit de propriété comme le suggère la Cour d'appel dans l'arrêt Wallot nous semble, en revanche, trop radicale pour atteindre un tel objectif.
Il est d'ailleurs important de noter que la CSC, qui a pourtant pris soin de citer avec approbation l'arrêt Benjamin, n'a pas cité l'arrêt Wallot dans l'arrêt Lorraine.
Il est également important de constater que la CSC dans l'arrêt Lorraine n'a pas cité ni incorporé l'arrêt Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (Ville)[34], décision pourtant de principe en common law canadienne. Dans cette affaire, la CSC énonçait qu'il existe deux critères pour démontrer une situation d'expropriation déguisée en common law :
« [30] Pour qu'une appropriation de fait impose une indemnisation en common law, deux conditions doivent être remplies : (1) l'acquisition d'un intérêt bénéficiaire dans le bien-fonds ou d'un droit découlant de ce bien; (2) la suppression de toutes les utilisations raisonnables du bien-fonds : [citations omises] »
L'intervenante, la Communauté métropolitaine de Montréal, a plaidé et demandé que l'arrêt Vancouver soit reconnu en droit québécois comme étant la référence permettant de définir le concept d'expropriation déguisée[35], position qui n'a pas été retenue par la CSC. La définition proposée au paragraphe 27 de l'arrêt Lorraine n'incorpore tout simplement pas les deux conditions énoncées dans l'arrêt Vancouver. Aucune référence n'y est d'ailleurs faite à un moment ou à un autre.
Rappelons que, malgré l'assouplissement de la définition du concept de l'expropriation déguisée proposé dans l'arrêt Lorraine, les tribunaux de juridiction inférieure s'en tiennent encore aux enseignements de l'arrêt Wallot, lequel réfère à l'arrêt Vancouver[36], malgré que cet arrêt de common law n'ai pas été intégré par la Cour suprême dans l'arrêt Lorraine. Par conséquent, l'opportunité de référer à l'arrêt Wallot devrait sérieusement être revue, selon nous.
Ainsi, un déséquilibre des forces de l'ordre de celui que nous avons observé dans le cadre de notre analyse de la jurisprudence rendue postérieurement à l'arrêt Lorraine inquiète certainement. Lorsqu'un propriétaire voit son bien exproprié de façon formelle, les règles encadrant un tel processus sont très strictes et assurent une certaine protection au citoyen qui ne choisit pas le moment de l'expropriation. L'analyse qui s'enclenche alors aux fins de déterminer l'indemnité à être versée met l'exproprié au cœur de ce processus. La valeur ainsi recherchée en est une « au propriétaire » qui tient compte de sa situation spécifique. Lorsque les municipalités décident d'utiliser leur pouvoir de zoner ou d'aménager leur territoire plutôt que d'exproprier de façon formelle, il faut s'assurer que les situations d'expropriation déguisée, même les plus complexes, soient dénoncées et sanctionnées sans réserve. L'application du concept d'expropriation déguisée par les tribunaux doit pouvoir s'adapter, selon nous, aux cas de plus en plus variés qui se présentent et qui mettent en cause l'application d'une réglementation municipale qui s'avère elle-même de plus en plus abondante et complexe à appliquer.
Conclusion
Comme mentionné au tout début du texte, l'objectif des auteurs était de revenir sur les enseignements retenus de l'arrêt Ville de Lorraine c. 2646-8926 Québec inc. et de valider dans quelle mesure ceux-ci sont appliqués par les tribunaux.
Plusieurs éléments d'importance ressortent de l'arrêt Lorraine, mais le plus important d'entre eux demeure l'assouplissement de la définition de l'expropriation déguisée en droit québécois que l'on retrouve au paragraphe 27 de l'arrêt.
Cet assouplissement représente une ouverture certaine permettant d'assurer le respect des droits des propriétaires qui se voient contraints de vivre une telle situation. Malgré cela, la tendance jurisprudentielle observée semble toujours se référer à la définition la plus stricte du concept d'expropriation déguisée, qui n'a pourtant été retenue par la Cour suprême dans l'arrêt Lorraine. Espérons que les tribunaux
adoptent une approche souple et adaptée aux différents cas d'espèce afin d'assurer un meilleur équilibre entre l'intérêt public, d'une part, et d'autre part, le respect du droit de propriété qui demeure au cœur de notre système de droit québécois et canadien.
[1] Code civil du Québec, RLRQ, c. CCQ-1991, art. 952.
[2] Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C-12, art. 6.
[3] Voir notamment : Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538, paragr. 107-110; Construction M.J.M. inc. c. Senneville (Village), 1990 CanLII 3062, paragr. 23; Boutique de golf Gilles Gareau inc. c. Municipalité de Saint-Colomban, 2017 QCCS 2689, paragr. 122; Habitations Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781, paragr. 15; 2646-8926 Québec inc. c. Lorraine (Ville de), 2016 QCCA 1803, paragr. 9; Montréal (Ville) c. Benjamin, 2004 CanLII 44591, paragr. 61; Shahmoon c. Kirkland (Ville de), 2013 QCCS 2386, paragr. 125; 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), 2010 QCCA 858, paragr. 49; Wallot c. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165, paragr. 47.
[4] Voir notamment : Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538, paragr. 111-113; Shahmoon c. Kirkland (Ville de), 2013 QCCS 2386, paragr. 66; Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville, 2018 QCCS 488, paragr. 15; Fattal c. Montréal (Ville de), 2006 QCCS 3353, paragr. 90; 2646-8926 Québec inc. c. Lorraine (Ville de), 2016 QCCA 1803, paragr. 9; Habitations Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781, paragr. 40; Développements Vaillancourt inc. c. Rimouski (Ville de), 2008 QCCS, paragr. 83; Taylor c. Île-Cadieux (Ville de l'), 2012 QCCS 2126, paragr. 28; Boutique de golf Gilles Gareau inc. c. Municipalité de Saint-Colomban, 2017 QCCS 2689, paragr. 122; Wallot c. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165, paragr. 47.
[5] Wallot c. Québec (Ville de), 2011 QCCA 1165.
[6] Voir notamment : Alarie c. Ste-Anne-des-Plaines (Ville de), 2011 QCCS 7083, paragr. 35; 9016-4310 Québec inc. c. Shefford (Municipalité du canton de), 2012 QCCS 196, paragr. 156; Gaz propane Rainville inc. c. Granby (Ville de), 2013 QCCS 4104, paragr. 65; Astral Media Affichage c. Montréal (Ville de), 2016 QCCS 4541, paragr. 89; Yale Properties Ltd. c. Ville de Beaconsfield, 2017 QCCS 3692, paragr. 167; Habitations Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781, paragr. 15; Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402, paragr. 64; Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2037, paragr. 29; Ville de Québec c. Rivard, 2020 QCCA 146, paragr. 64; Ville de La Prairie c. 9255-2504 Québec inc., 2020 QCCS 307, paragr. 29; Ressources Strateco inc. c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 18, paragr. 114; Ville de Montréal c. Astral Media Affichage, 2019 QCCA 1609, paragr. 99; Ville de Léry c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 1375, paragr. 17; Lapara c. Montréal (Ville de) (arrondissement Ahuntsic-Cartierville), 2016 QCCS 680, paragr. 65-66; Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538, paragr. 108.
[7] 2018 CSC 35.
[8] 2016 QCCA 1803, paragr. 16.
[9] 2018 CSC 35, paragr. 1.
[10] Code de procédure civile, RLRQ, c. C-25.01, art. 34.
[11] 2018 CSC 35, paragr. 25.
[12] [1991] 1 R.C.S. 326, EYB 1991-67741, p. 342.
[13] 2018 CSC 35, paragr. 34.
[14] 2018 CSC 35, paragr. 35 et 36.
[15] 2018 CSC 35, paragr. 37.
[16] 2018 CSC 35, paragr. 46.
[17] 2018 CSC 35, paragr. 24.
[18] [2006] 1 R.C.S. 227.
[19] Les auteurs ont concentré leur analyse sur les décisions portant sur l'expropriation déguisée dans un contexte municipal. Pour des exemples où l'administration publique n'est pas une municipalité et où la demanderesse prétendait être victime d'une expropriation déguisée, voir : Ressources Strateco c. Procureur général du Québec, 2020 QCCA 18, 2017 QCCS 2679 et Ville de La Prairie c. 9255-2504 Québec inc., 2020 QCCS 307.
[20] Wallot c. Québec (ville de), 2011 QCCA 1165, paragr. 47.
[21] Immeubles Port Louis ltée c. Lafontaine (Village), [1991] 1 R.C.S. 326, 349 : « Une municipalité doit exercer ses pouvoirs en poursuivant les fins voulues par le législateur. Elle entache ses actes et décisions si elle abuse de son pouvoir discrétionnaire. Un acte municipal posé à des fins déraisonnables ou condamnables ou à des fins non prévues par la loi est nul. Cette illégalité ne résulte pas de la violation de textes précis mais dérive de limites imposées par les tribunaux au pouvoir discrétionnaire de l'administration et touche le fond de la décision contestée puisque ce sont les motifs de l'acte qu'il faut évaluer. C'est ainsi que les tribunaux vérifieront si l'acte est frauduleux, discriminatoire, injuste ou empreint de mauvaise foi. Auquel cas il sera qualifié d'abus de pouvoir et ne saurait être couvert par l'expiration des trois mois requis pour les recours spécifiques. »
[22] Notez que ce jugement a été porté en appel par la ville de Lorraine. La permission d'appeler déposée hors délai a été accueillie le 25 mars 2019 (2019 QCCA 542).
[23] Montréal(Ville) c. Benjamin, J.E. 2005-151(C.A.).
[24] Lorraine (ville de) c. 2646-8926 Québec inc., [2018] 2 R.C.S. 577.
[25] Habitations Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781, paragr. 47.
[26] Pour le jugement de première instance, voir 2017 QCCS 2689.
[27] Boutique de golf Gilles Gareau inc. c. Municipalité de Saint-Colomban, 2017 QCCS 2689, paragr. 126.
[28] Wallot c. Québec (ville de), 2011 QCCA 1165, paragr. 47.
[29] Notez que cette décision est portée en appel : requête pour permission d'appeler et déclaration d'appel, 2020-07-22 (C.A.) 500-09-028996-205. Requête en rejet d'appel, 2020-07-27 (C.A.) 500-09-028996-205.
[30] Pour une description complète des usages autorisés, voir les paragr. 35-41 du jugement.
[31] Développements Pierrefonds inc. c. Ville de Montréal, 2020 QCCA 428 (requête pour permission d'en appeler d'un jugement rendu en cours d'instance). Aucun jugement sur le fond n'a encore été rendu dans cette affaire. Voir également Développements Bedros inc. c. Ville de Longueuil, 2020 QCCS 893 (jugement sur la demande de scission de l'instance). Encore une fois, le jugement au fond n'a pas encore été rendu.
[32] Voir notamment : Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538, paragr. 108; Ville de Québec c. Rivard, 2020 QCCA 146, paragr. 64; 170304 Canada inc. (Weed Man) c. Municipalité de la Paroisse de Sainte-Anne des-Lacs, 2020 QCCS 150, paragr. 140; Ville de La Prairie c. 9255-2504 Québec inc., 2020 QCCS 307, paragr. 29; Ressources Strateco inc. c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 18, paragr. 114; Desmarais c. Arrondissement de LaSalle, 2019 QCCS 5064, paragr. 19. Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2037, paragr. 29; Ville de Montréal c. Astral Media Affichage, 2019 QCCA 1609, paragr. 99; Municipalité de Saint Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402, paragr. 64; Ville de Léry c. Procureure générale du Québec, 2019 QCCA 1375, paragr. 17; Yale Properties Ltd. c. Ville de Beaconsfield, 2019 QCCA 344, paragr. 25; Habitations Germat inc. c. Ville de Lorraine, 2018 QCCS 5781, paragr. 15.
[33] Lorraine (ville de) c. 2646-8926 Québec inc., [2018] 2 R.C.S. 577.
[34] [2006] 1 R.C.S. 227.
[35] Voir le mémoire déposé à la CSC par la Communauté métropolitaine de Montréal.
[36] Voir paragr. 53 de l'arrêt Wallot.
