Comme nous l’avons mentionné dans le cadre de bulletins précédents [1], on prévoit une augmentation de la prise de participation autochtone dans le cadre des projets d’énergie et d’infrastructure au Canada. Un certain nombre de projets récemment annoncés ont reçu un soutien par l’intermédiaire de programmes de prêts ou de garanties d’emprunt visant à appuyer la prise de participation autochtone. Ce bulletin fait le survol des programmes actuels et annoncés qui appuient expressément la prise de participation autochtone dans le cadre d’importants projets d’énergie et d’infrastructure au Canada.
Fédéral – Initiative pour la participation autochtone de la Banque de l’infrastructure du Canada
En novembre 2023, la Banque de l’infrastructure du Canada (la « BIC »), une société d’État financée par le gouvernement fédéral, a annoncé une nouvelle initiative pour la participation autochtone qui offre des prêts (et non des garanties d’emprunt) conçus pour aider les communautés autochtones à acheter des participations dans des projets dans lesquels la BIC investit également [2]. Le mandat de la BIC vise notamment les secteurs prioritaires suivants : l’énergie propre, les infrastructures vertes, le transport en commun, l’Internet haut débit, ainsi que le commerce et le transport [3].
Voici certains des critères d’admissibilité [4] :
- La BIC doit investir dans le projet pour permettre à un promoteur d’une communauté autochtone d’avoir accès à un prêt.
- Le projet doit être situé sur un territoire traditionnel autochtone.
- Les communautés peuvent investir par l’intermédiaire de leurs entités de développement économique détenues par la communauté.
- Les promoteurs du projet doivent démontrer l’écart de financement existant pour l’achat de participations autochtones.
Les investissements peuvent aller de 5 millions de dollars à 100 millions de dollars, avec jusqu’à 90 % de participation autochtone [5]. Les prêts seront disponibles de la date de la clôture financière jusqu’à la date de l’achèvement substantiel ou du début de l’exploitation commerciale [6].
Ce programme diffère de l’initiative d’infrastructures pour les communautés autochtones [7] (l’« IICA ») actuelle de la BIC, car l’IICA exige une participation autochtone d’au moins 20 %, tandis que l’IPA n’exige pas de participation minimale.
Exemples de projets :
- Projet de stockage d’énergie en Nouvelle-Écosse annoncé en février 2024 [8]. Le projet sera détenu conjointement par Nova Scotia Power Inc. et par une société en commandite appartenant à 13 communautés mi’kmaq. Il s’agit du seul projet annoncé dans le cadre de ce programme à ce jour.
Fédéral – Cadre national sur le partage des avantages
Le gouvernement fédéral a annoncé la mise en place d’un cadre national sur le partage des avantages (le « Cadre »), mais les détails concernant certains aspects du Cadre n’ont pas encore été dévoilés.
Le budget fédéral de 2023 mentionnait le Cadre et réaffirmait l’engagement du gouvernement fédéral à « offr[ir] la possibilité [aux communautés autochtones] de participer en tant que partenaires à des grands projets [9] ». Ressources naturelles Canada (« RNCan ») a reçu des fonds pour entreprendre des consultations sur l’élaboration du Cadre, laquelle est en cours, et pour financer les prêts mentionnés précédemment qui seront consentis par la BIC aux communautés autochtones pour l’achat de participations dans des projets d’infrastructure dans lesquels la BIC investit déjà [10] [11].
Dans le Plan ministériel de RNCan pour 2024-2025, le ministère a confirmé qu’il « collabor[ait] avec des partenaires fédéraux et autochtones à l’élaboration d’un Programme de garanties d’emprunt ministérielles pour les Autochtones, pierre angulaire [du Cadre], afin de veiller à ce que les collectivités autochtones bénéficient des grands projets de ressources [12]».
Ainsi, bien que les détails n’aient pas encore été annoncés, le gouvernement fédéral a indiqué qu’un programme fédéral de garanties d’emprunt pour les Autochtones était en cours d’élaboration. Fasken continuera de surveiller les annonces concernant les détails de ce programme fédéral.
Alberta – Alberta Indigenous Opportunities Corporation
En 2019, le gouvernement de l’Alberta a créé l’Alberta Indigenous Opportunities Corporation (l’« AIOC »), qui a mis en place un programme offrant des garanties d’emprunt de 20 millions de dollars ou plus [13]. Jusqu’à présent, des garanties d’emprunt d’un montant allant jusqu’à 250 millions de dollars ont été fournies dans le cadre de ce programme [14]. Ces garanties d’emprunt visent à réduire le risque pour les prêteurs dans le cas où un investisseur ne respecterait pas ses engagements en matière de remboursement. Les garanties d’emprunt peuvent réduire les coûts d’emprunt auprès des institutions financières et augmenter la somme qui peut être empruntée puis investie [15].
Pour être admissible au programme, un projet doit faire l’objet d’un investissement total d’au moins 20 millions de dollars par un ou plusieurs groupes autochtones [16], et l’investissement en question doit concerner un projet ou une infrastructure connexe dans l’un des secteurs définis par les règlements applicables [17]. Les projets autorisés comprennent les projets et les infrastructures connexes dans les secteurs de l’énergie, des mines, des forêts, de l’agriculture, des télécommunications et du transport [18]. Les projets situés partiellement ou entièrement à l’extérieur de l’Alberta sont admissibles, pourvu qu’il soit possible d’établir qu’ils « procurent un avantage évident à la province de l’Alberta » [traduction] [19].
Les groupes autochtones à l’extérieur de l’Alberta peuvent présenter une demande, à condition qu’ils soient associés à un ou plusieurs groupes autochtones de l’Alberta qui investissent collectivement au moins 25 % de la valeur totale du projet [20].
Le soutien en vertu du programme est offert de façon discrétionnaire, et quatre critères d’évaluation sont pris en compte : les avantages pour les communautés autochtones, la viabilité sur le plan commercial et comme investissement, les compétences et l’expertise de l’équipe de gestion du projet et des co-investisseurs tiers, ainsi que la solidité globale du dossier de demande [21].
Exemples de projets :
- Projet Athabasca Trunkline, annoncé en septembre 2022. Dans le cadre de ce projet, 23 communautés des Premières Nations et des Métis ont acquis une participation de 11,57 % dans 7 pipelines exploités par Enbridge. L’AIOC a fourni une garantie d’emprunt de 250 millions de dollars [22].
- Centrale électrique Cascade, annoncée en juin 2020. Dans le cadre de ce projet d’une valeur totale de 1,5 milliard de dollars, six Premières Nations ont obtenu une participation dans une centrale à turbine à gaz à cycle combiné de 900 MW. L’AIOC a fourni une garantie d’emprunt de 93 millions de dollars [23].
Saskatchewan – Saskatchewan Indigenous Investment Finance Corporation
En juin 2022, la Saskatchewan Indigenous Investment Finance Corporation (la « SIIFC ») a été lancée afin d’offrir des garanties d’emprunt visant à appuyer la prise de participation autochtone dans le cadre de projets d’envergure dans les secteurs des ressources naturelles et de l’agriculture à valeur ajoutée [24]. La SIIFC offre des garanties d’emprunt allant de 5 à 75 millions de dollars pour les projets admissibles, mais peut également consentir des garanties d’emprunt à l’extérieur de cette fourchette avec l’autorisation du ministre ou du lieutenant-gouverneur en conseil [25].
Les demandeurs doivent être une communauté ou une organisation autochtone [26]. Sont admissibles les projets ou infrastructures connexes des secteurs suivants [27] :
- la mise en valeur des ressources naturelles, ce qui comprend le sciage, l’exploitation minière, l’énergie (y compris la production ou le raffinage de pétrole ou de gaz et la production d’électricité) ainsi que le captage, l’utilisation et le stockage du carbone, mais exclut l’exploration minière, pétrolière ou gazière [28] ;
- l’agriculture à valeur ajoutée, ce qui comprend les procédés comme la trituration du canola et la mouture de l’avoine, mais exclut les installations servant uniquement au nettoyage, à l’ensachage, à la manutention ou à l’entreposage de produits primaires [29].
Les projets réalisés à l’extérieur de la Saskatchewan peuvent être admissibles au programme de la SIIFC, « pourvu qu’il soit possible d’établir qu’ils procurent des avantages économiques à la Saskatchewan et aux communautés des Premières Nations et/ou des Métis de la Saskatchewan » [traduction] [30].
L’octroi de garanties d’emprunt dépend des budgets disponibles et du profil de risque associé à chaque projet [31].
Exemples de projets :
- Jusqu’à maintenant, nous ne sommes au courant d’aucun projet que la SIIFC aurait appuyé.
Ontario – Programme de garanties d’emprunt pour les Autochtones
Lancé en 2009 [32], le Programme de garanties d’emprunt pour les Autochtones (« PGEA ») soutient la participation des Autochtones à des projets d’infrastructures électriques en Ontario [33]. Ce programme dispose d’un budget qui s’élève à 1 milliard de dollars pour l’attribution de garanties d’emprunt [34].
Le programme offre des garanties d’emprunt pour le financement de 75 % des investissements en capitaux propres admissibles dans le cadre de projets. Il est accessible aux entités détenues en propriété exclusive par des communautés autochtones [35]. L’admissibilité des projets est établie de façon discrétionnaire.
Les exigences comprennent la participation de promoteurs chevronnés ou de partenaires de projet ayant de l’expérience, la conclusion préalable d’un accord pour l’achat d’énergie, ou l’obtention des approbations réglementaires dans le cas des projets à tarifs réglementés, ainsi que la présentation d’un plan financier que la Province juge satisfaisant [36]. Des critères d’évaluation supplémentaires sont également pris en compte, comme la conclusion d’autres accords de financement et d’un accord relatif au projet, l’existence d’une structure d’entreprise satisfaisante, la capacité du demandeur à influencer les décisions clés concernant le projet, ainsi que l’adoption de mesures d’atténuation des risques [37]
Exemples de projets :
- Projet de raccordement au réseau mené par Wataynikaneyap Power, encore en construction. Dans le cadre de ce projet d’une valeur de 1,8 milliard de dollars, 24 Premières Nations ont obtenu une participation de 51 % dans une ligne de transmission électrique de 1 800 km qui sera aménagée dans le Nord de l’Ontario [38]. Une garantie d’emprunt à l’égard d’un prêt de 220 millions de dollars a été fournie en vertu du PGEA [39].
- Installations d’énergie solaire aménagées avec la participation de la Première Nation de la rivière à la Pluie, achevées en 2015. La Première Nation de la rivière à la Pluie a obtenu une participation majoritaire dans trois centrales de production d’énergie solaire, d’une capacité totale de 25 MW [40].
- Ligne de transmission électrique reliant Bruce à Milton, achevée en 2012. Dans le cadre de ce projet, deux Premières Nations ont obtenu une participation de 34,2 % dans une ligne de transmission électrique de 500 kV d’une longueur de 176 km [41].
Colombie-Britannique – Annonces du Budget 2024
Le 22 février 2024, le gouvernement de la Colombie-Britannique a déposé son budget de 2024, dans lequel il a annoncé la mise en place d’un nouveau programme provincial de prêts pour la prise de participation autochtone en 2024 [42]. L’annonce précisait ceci : « le Budget 2024 comprend une mesure législative visant à établir un compte spécial de financement par capitaux propres pour les Premières Nations » [traduction] [43]. Le nouveau programme, qui demeure soumis à l’approbation législative, prévoit les mesures suivantes [44] :
- une enveloppe initiale de 10 millions de dollars visant à répondre aux besoins immédiats en matière de capacité des Premières Nations qui envisagent activement une prise de participation dans le cadre de projets prioritaires, et à couvrir les coûts de mise en œuvre du programme pour le gouvernement provincial;
- une autorisation donnée au Conseil du Trésor d’affecter au compte spécial une partie des revenus tirés des projets prioritaires;
- une autorisation donnée au Conseil du Trésor d’accélérer l’octroi de garanties du gouvernement provincial à l’égard de prêts participatifs consentis aux Premières Nations pour l’acquisition de participations dans des projets prioritaires. À l’instar de l’approche adoptée par d’autres provinces, le compte spécial de la Colombie-Britannique sera assorti d’une limite cumulative d’un milliard de dollars pour les garanties d’emprunt, et sera réévalué chaque année.
Il est également à noter que le 12 mars 2024, la Banque de l’infrastructure du Canada a annoncé la conclusion d’une entente avec BC Hydro visant à fournir des ensembles de prêts autochtones aux soumissionnaires retenus dans le cadre de l’appel d’offres de 2024 lancé par BC Hydro pour trouver des sources d’électricité [45]. Des ébauches de documents de crédit seront mis à la disposition de tous les soumissionnaires qui auront signalé leur intérêt pour le marché public à l’adresse CFP-BCH-2024@cib-bic.ca. La BIC prévoit que ces documents seront disponibles à la date à laquelle BC Hydro publiera la demande de propositions [46].
Conclusions
Les programmes de prêts et de garanties d’emprunt offerts continuent de jouer un rôle clé dans l’augmentation de la participation autochtone aux projets de divers secteurs au Canada. Nous nous attendons à ce que cette tendance continue de progresser grâce à l’appui des programmes actuels et des programmes annoncés récemment.
[1]FASKEN. Quatre tendances concernant la participation au capital de projets par des Autochtones au Canada, [En ligne], 6 mars 2023, [https://www.fasken.com/fr/knowledge/2023/03/6-four-trends-in-indigenous-equity-participation-in-canada]; FASKEN. La prise de participation de groupes autochtones dans les projets d’énergie et d’infrastructure au Canada, [En ligne], 22 novembre 2023, [https://www.fasken.com/fr/knowledge/2023/11/indigenous-equity-in-energy-and-infrastructure-projects-in-canada].
[2]BANQUE DE l’INFRASTRUCTURE DU CANADA. Initiative pour la participation autochtone – Aperçu, [Fichier PDF], novembre 2023, p. 2, [https://cdn.cib-bic.ca/files/Investment/FR/2023-Initiative-pour-la-participation-autochtone.pdf] [Aperçu de l’IPA].
[3]Le mandat de la BIC vise notamment les secteurs prioritaires suivants : l’énergie propre, les infrastructures vertes, le transport en commun, l’Internet haut débit, ainsi que le commerce et le transport. Voir la page suivante : BANQUE DE l’INFRASTRUCTURE DU CANADA. Secteurs prioritaires, [En ligne], 2024, [https://cib-bic.ca/fr/secteurs/secteurs-prioritaires/].
[4]Aperçu de l’IPA, p. 3.
[5]Aperçu de l’IPA, p. 4.
[6]Aperçu de l’IPA, p. 4.
[7]BANQUE DE l’INFRASTRUCTURE DU CANADA. Initiative d’infrastructures pour les communautés autochtones (IICA), [Fichier PDF], 2023, [https://cdn.cib-bic.ca/files/Investment/FR/IICA-Appercu-2023.pdf].
[8]BANQUE DE l’INFRASTRUCTURE DU CANADA. Engagement de la BIC de 138,2 millions de dollars pour le projet de stockage d’énergie en Nouvelle-Écosse, [En ligne], 15 février 2024, [https://cib-bic.ca/fr/medias/articles/cib-committing-138-2-million-to-nova-scotia-energy-storage-project/].
[9]CANADA. MINISTÈRE DES FINANCES. Budget 2023, Ottawa, Ministère des Finances, [Fichier PDF], 2023, p. 144, https://www.budget.canada.ca/2023/pdf/budget-2023-fr.pdf [Budget fédéral de 2023].
[10]CANADA. MINISTÈRE DES FINANCES. Budget 2023, Ottawa, Ministère des Finances, [Fichier PDF], 2023, p. 144, https://www.budget.canada.ca/2023/pdf/budget-2023-fr.pdf [Budget fédéral de 2023].
[11]Voir la page suivante à titre d’exemple : GOUVERNEMENT DU CANADA. Cadre national de partage des avantages, [En ligne], 30 août 2023, [https://ressources-naturelles.canada.ca/nos-ressources-naturelles/peuples-autochtones-et-ressources-naturelles/cadre-national-sur-le-partage-des-avantages/25262].
[12]GOUVERNEMENT DU CANADA. Plan ministériel de RNCan pour 2024-2025, [En ligne], 1er mars 2024, [https://ressources-naturelles.canada.ca/transparence/rapports-et-responsabilisation/plans-et-rapports-sur-le-rendement/plan-ministeriel/plan-ministeriel-de-rncan-pour-2024-2025-en-un-coup-doeil/25623].
[13]ALBERTA INDIGENOUS OPPORTUNITIES CORPORATION. Alberta Indigenous Opportunities Corporation Loan Guarantee Investment Program Guidelines, [Fichier PDF], 13 avril 2022, p. 2, [seulement en anglais] [https://theaioc.com/wp-content/uploads/2023/05/220413-AIOC-Loan-Guarantee-Investment-Program-Guidelines-Updated-Final-1.pdf] [Lignes directrices de l’AIOC]; Alberta Indigenous Opportunities Corporation Regulation, AR 162/2019, par. 1(1) [Règlement de l’AIOC].
[14]Voir la page suivante à titre d’exemple : ALBERTA INDIGENOUS OPPORTUNITIES CORPORATION. Athabasca Trunkline, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://theaioc.com/projects/athabaska-trunkline/].
[15]À titre d’exemple, voir la page 10 des Lignes directrices de l’AIOC.
[16]Défini au par. 3(1) de l’Alberta Indigenous Opportunities Corporation Act, SA 2019, ch. A-263 [AIOC Act], ce terme englobe : a) les bandes indiennes, telles que définies par la Loi sur les Indiens (Canada), b) les établissements métis établis par la Metis Settlements Act, c) les groupes métis, tels que définis par les règlements applicables, d) les autres entités définies par arrêté ministériel comme relevant des compétences de l’AIOC, ainsi que les entités définies au point c) qui sont entièrement détenues par des entités visées aux points a), b), c) ou d). En outre, le lieutenant-gouverneur en conseil peut, par règlement, désigner d’autres entités comme des « groupes autochtones » (indigenous groups), selon le par. 3(2) de l’AIOC Act.
[17]Règlement de l’AlOC, par. 1(1).
[18]Authorized Natural Resource Sectors Regulation, AR 27/2020, par. 1-1.1.
[19]Lignes directrices de l’AIOC, p. 10.
[20]Lignes directrices de l’AIOC, p. 2.
[21]Lignes directrices de l’AIOC, p. 3-6.
[22]ALBERTA INDIGENOUS OPPORTUNITIES CORPORATION. Athabasca Trunkline, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://theaioc.com/projects/athabaska-trunkline/]; ENBRIDGE. Equity pipeline partnership unveiled between Enbridge and 23 Indigenous Communities, [En ligne], 18 septembre 2022, [seulement en anglais][https://www.enbridge.com/stories/2022/september/landmark-equity-pipeline-partnership-between-enbridge-and-23-indigenous-communities].
[23]ALBERTA INDIGENOUS OPPORTUNITIES CORPORATION. Cascade Power Project, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://theaioc.com/projects/cascade-power-project/].
[24]GOUVERNEMENT DE LA SASKATCHEWAN, New Investment Program Launched to Increase Indigenous Economic Opportunities, [En ligne], 1er juin 2022, [seulement en anglais] [https://www.saskatchewan.ca/government/news-and-media/2022/june/01/new-investment-program-launched-to-increase-indigenous-economic-opportunities].
[25]SASKATCHEWAN INDIGENOUS INVESTMENT FINANCE CORPORATION, SIIFC Program, [En ligne], 2022, [seulement en anglais] [https://siifc.ca/program/#overview] [Aperçu de la SIIFC]; Saskatchewan Indigenous Investment Finance Corporation Regulations, Sask Reg 16/2022, art. 2.
[26]En vertu de la Saskatchewan Indigenous Investment Finance Corporation Act (SS 2022, ch. 38, art. 2), une « communauté ou organisation autochtone » (Indigenous community or organization) désigne : a) une Première Nation ou un conseil tribal de la Saskatchewan; b) une société de développement économique appartenant à la Métis Nation of Saskatchewan, à une région de la Métis Nation of Saskatchewan ou à une association locale de la Métis Nation of Saskatchewan; c) une société de développement économique appartenant à une municipalité autoproclamée des Métis du Nord de la Saskatchewan dont le conseil d’administration est composé en majorité de membres inscrits de la Métis Nation of Saskatchewan; d) toute autre entité approuvée par le ministre comme relevant des compétences de la SIIFC; ou e) une société appartenant entièrement à une entité mentionnée aux points a) à d).
[27]Aperçu de la SIIFC.
[28]Aperçu de la SIIFC.
[29]L’« agriculture à valeur ajoutée » (value-added agriculture) désigne la transformation physique ou la mise en valeur de produits agricoles bruts ou primaires, de sous-produits ou de déchets qui entraîne la création d’un produit nouveau ou modifié, selon l’Aperçu de la SIIFC.
[30]Aperçu de la SIIFC.
[31]Aperçu de la SIIFC.
[32]ONTARIO. MINISTÈRE DE L’ÉNERGIE. Le Programme de garanties d’emprunt pour les Autochtones crée des emplois et favorise la durabilité économique pour les peuples autochtones, [En ligne], 4 septembre 2009, [https://news.ontario.ca/fr/backgrounder/8801/le-programme-de-garanties-demprunt-pour-les-autochtones-cree-des-emplois-et-favorise-la-durabilite-economique-pour-les-peuples-autochtones].
[33]OFFICE ONTARIEN DE FINANCEMENT. Aperçu du Programme de garanties d’emprunt pour les Autochtones (PGEA), [En ligne], 2024, [https://www.ofina.on.ca/algp/french/index_fr.htm].
[34]OFFICE ONTARIEN DE FINANCEMENT. Foire aux questions, [En ligne], 2024, [https://www.ofina.on.ca/algp/french/faq_fr.htm].
[35]OFFICE ONTARIEN DE FINANCEMENT. Admissibilité et critères d’évaluation, [En ligne], 2024, [https://www.ofina.on.ca/algp/french/programfr/eligibility_fr.htm] [Critères d’admissibilité au PGEA].
[36]Critères d’admissibilité au PGEA.
[37]Critères d’admissibilité au PGEA.
[38]WATAYNIKANEYAP POWER. The Partnership, [En ligne], 2019, [seulement en anglais] [https://www.wataypower.ca/ownership/partnership]; FORTISONTARIO. The Wataynikaneyap Transmission Project, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://www.fortisontario.com/our-work/wataynikaneyap-transmission-project].
[39]ONTARIO. OFFICE ONTARIEN DE FINANCEMENT. Rapport annuel 2020, Toronto, Office ontarien de financement, [Fichier PDF], p. 15, [https://www.ofina.on.ca/pdf/OFA_ar20_fr.pdf].
[40]ONTARIO. MINISTÈRE DES FINANCES. Budget de l’Ontario 2015, 2015, Toronto, Ministère des Finances, [Fichier PDF], p. 192, https://collections.ola.org/mon/29004/330304-f.pdf [Budget de l’Ontario 2015]; CISION. Rainy River First Nations, Connor Clark & Lunn and Terrma Capital Announce Financing for 25 MW Solar Project, [En ligne], 13 mai 2014, [seulement en anglais] [https://www.newswire.ca/news-releases/rainy-river-first-nations-connor-clark--lunn-and-terrma-capital-announce-financing-for-25-mw-solar-project-514289271.html].
[41]B2M LIMITED PARTNERSHIP. The Line, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://b2mlp.ca/the-partnership/the-line/]; B2M LIMITED PARTNERSHIP. The Partners, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] [https://b2mlp.ca/the-partnership/the-partners/]; Budget de l’Ontario 2015, p. 192.
[42]COLOMBIE-BRITANNIQUE. MINISTÈRE DES FINANCES. Budget 2024, 2024, Victoria, Ministère des Finances, p. 63. Également disponible en ligne : [seulement en anglais] https://www.bcbudget.gov.bc.ca/2024/pdf/2024_Budget_and_Fiscal_Plan.pdf [Budget 2024 de la Colombie-Britannique].
[43]Budget 2024 de la Colombie-Britannique, p. 63.
[44]Budget 2024 de la Colombie-Britannique, p. 63.
[45]CLEAN ENERGY BC. Canada Infrastructure Bank Announces Loan Package for Indigenous Equity in BC Call for Power, [En ligne], (13 mars 2024), [seulement en anglais] https://cleanenergybc.org/cib-announces-loan-package-for-indigenous-equity-in-bc-call-for-power/.
[46]BC HYDRO. 2024 Call for Power, [En ligne], 2024, [seulement en anglais] https://www.bchydro.com/work-with-us/selling-clean-energy/meeting-energy-needs/consultation.html.