La Commission d’accès à l’information pourra sanctionner les entreprises sur simple décision administrative d’un montant allant jusqu’à 10 millions de dollars

Déposé à l'Assemblée nationale du Québec, le Projet de loi n° 64 Loi modernisant des dispositions législatives en matière de protection des renseignements personnels renforce drastiquement les moyens à la disposition de la Commission d'accès à l'information (la « CAI ») pour assurer son rôle de régulateur dans l'application de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (la « Loi sur le secteur privé »).

Rappel des moyens actuels

À l'heure actuelle, les moyens à la disposition de la CAI pour l'application de la Loi sur le secteur privé se limitent au pouvoir d'effectuer des inspections et des enquêtes et, en cas d'identification de manquements, d'ordonner l'application de mesures correctrices. Bien que ce processus soit long et parfois intrusif pour les administrés visés, il n'est pas accompagné de pénalités financières.

La Loi sur le secteur privé prévoit également la possibilité que des poursuites pénales puissent être instituées en cas de manquements, bien qu'un tel recours demeure rarissime. Nos recherches n'ont d'ailleurs permis d'identifier aucun précédent en la matière. Une raison qui pourrait expliquer cette absence de précédent est que selon la Loi sur le secteur privé présentement en vigueur, la CAI ne dispose pas de l'habilitation requise pour instituer une poursuite pénale, cette tâche étant dévolue au Directeur des poursuites criminelles et pénales qui ne dispose d'une expertise en matière de protection de renseignements personnels.

Les mesures proposées

Renforcement des sanctions pénales et octroi d'un rôle de poursuivante à la CAI

La première série de mesures proposées par le Projet de loi n° 64 traite des dispositions pénales. D'une part, la CAI se voit reconnaître un rôle de poursuivante. En pratique, cela signifie que des procureurs de la CAI pourront instituer devant la Cour du Québec des poursuites pénales dans un rôle analogue à celui du DPCP. D'autre part, les montants des amendes sont substantiellement augmentés pour atteindre, dans le cas des infractions les plus graves, le montant le plus élevé entre 25 000 000 $ ou un montant correspondant à 4 % du chiffre d'affaires mondial de l'entreprise visée.

Implantation d'un nouveau régime de sanctions administratives

La seconde série de mesures proposées par le Projet de loi n° 64 traite de l'introduction d'un nouveau système de « sanctions administratives pécuniaires ». Il s'agit d'un système parallèle aux infractions pénales par lequel une « sanction administrative » peut être imposée à un administré en cas de manquement.

De tels systèmes ont fait leur apparition au courant des vingt dernières années dans divers régimes réglementaires complexes, tant dans la législation fédérale que provinciale, afin de donner une flexibilité accrue aux régulateurs. Ils ont pour principal attrait de permettre l'imposition d'une « sanction » sans devoir respecter les droits fondamentaux d'une personne accusée prévus à la Charte canadienne des droits et liberté, notamment un procès devant un tribunal judiciaire, le droit au silence (ou à la non-coopération) ou le fardeau de preuve de l'absence de doute raisonnable. La constitutionnalité de ces pénalités administratives parallèles au régime pénal a été validée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Guidon c. Canada, 2015 CSC 41, même lorsque les pénalités potentielles pouvaient s'élever à des sommes très élevées, se chiffrant en millions de dollars, à condition que l'imposition d'une sanction administrative soit dans l'objectif d'assurer l'observation d'un régime administratif et non imposer une peine à travers un régime pénal déguisé.

Le fonctionnement proposé par le Projet de loi n° 64 s'inspire grandement du modèle mis en place depuis 2012 par le législateur québécois dans la Loi sur la qualité de l'environnement. Il prévoit que la CAI désignera un fonctionnaire pour la délivrance des sanctions administratives. Cette personne devra déterminer l'opportunité d'imposer une sanction en se basant sur divers critères prévus à la loi qui seront précisés dans un cadre général d'application que la CAI publiera. C'est notamment ce cadre général qui précisera quand un recours pénal sera envisagé plutôt qu'une sanction administrative pécuniaire. Le Projet de loi n° 64 prévoit que la décision d'imposer une sanction administrative peut être révisée par un membre de la CAI affecté à la section de surveillance et que cette décision peut elle-même être révisée par la Cour du Québec.

Contrairement à d'autres régimes de sanctions où les sanctions administratives sont minimes, le Projet de loi n° 64 prévoit le montant maximal pouvant être imposé pour les manquements les plus graves par voie de sanctions administratives est le montant le plus élevé entre 10 000 000 $ ou un montant correspondant à 2 % du chiffre d'affaires mondial de l'entreprise visée.

Commentaire

Contrairement aux réformes passées, les amendements proposés par le Projet de loi n° 64 n'auront pas pour seuls effets d'augmenter les sanctions pénales pour faire en sorte que celles-ci soient assez élevées pour ne pas constituer un droit de contrevenir à la loi. Le Projet de loi n° 64, si adopté, transformera profondément la CAI en un organisme doté de pouvoirs et de moyens  assimilables à un organisme de régulation économique comme l'Autorité des marchés financiers.

Les modifications proposées ne seront pas sans causer d'importants enjeux liés à l'application de ces nouveaux pouvoirs et nouvelles fonctions. À titre d'exemple :

• La CAI est-elle présentement équipée pour l'audition d'affaires quasi pénales lorsqu'elle sera appelée à réviser la décision d'un fonctionnaire désigné d'imposer une sanction administrative d'un montant considérable ?
• Comment concilier les divers rôles de la CAI, soit les inspections menées par les membres de son personnel et les enquêtes menées sous la supervision d'un commissaire investi des pouvoirs et immunités prévus à la Loi sur les commissions d'enquête et les protections procédurales et constitutionnelles qui varient selon qu'il soit question d'une SAP ou d'un recours pénal ? Sera-t-il loisible pour la CAI d'instituer une poursuite pénale avec des informations obtenues sous la contrainte ?
• Ce mélange des genres et des intervenants donnera certainement lieu à de nombreux débats quant à l'objet véritable des démarches antérieures entreprises par la CAI en cas de poursuites pénales ou encore sur les motivations véritables de la délivrance d'une SAP, afin de contrôler qu'il ne s'agit pas d'une poursuite pénale déguisée, notamment en cas de retour rapide à la conformité.