Dans la foulée du budget de 2010, le gouvernement fédéral a créé le Groupe de travail sur l'examen du système de paiement (le « Groupe de travail ») pour orienter la politique publique relativement à l'évolution du système de paiement du Canada. Rendu public le 23 mars 2012, le rapport du Groupe de travail, Le Canada à l'ère numérique (le « rapport »), tient compte des commentaires formulés dans le cadre d'une vaste consultation menée auprès d'intervenants au sujet de l'évolution rapide de l'environnement numérique et des défis créés par le système de paiement existant. En plus du rapport, le Groupe de travail a présenté quatre documents d'orientation qui appuient les principales recommandations du rapport.
Le Groupe de travail reconnaît que le système canadien de paiement a besoin d'un nouveau cadre juridique pour participer pleinement à l'économie numérique du 21e siècle. Le système de paiement désuet du Canada n'a réussi : ni à offrir des solutions de rechange à l'utilisation des chèques; ni à rendre possible le traitement électronique des factures et l'appariement des paiements en temps réel; ni à faire en sorte que les paiements mobiles s'effectuent sans risques pour les usagers. Le Groupe de travail indique que le système de paiement existant, dont les règles et l'infrastructure sont contrôlés par des institutions financières canadiennes, comporte des obstacles pour les nouveaux venus, est anticoncurrentiel, et ne s'est pas adapté à l'environnement numérique actuel. De nombreux territoires, notamment les pays de l'Union européenne et des économies émergentes, ont devancé nettement le Canada en ce qui concerne la transition vers des paiements numériques, ce qui a des répercutions négatives sur la capacité concurrentielle du Canada et l'interopérabilité à l'échelle mondiale.
Le Groupe de travail indique que la modernisation du système canadien de paiement entraînerait des gains de productivité équivalents à deux pour cent du PIB, soit des économies annuelles de l'ordre de 32 G$. Il rapporte que des études réalisées par le Conseil européen des paiements, Innopay et l'Association bancaire pour l'euro suggèrent que les entreprises réalisent, en moyenne, une réduction de leurs coûts équivalant à un à deux pour cent de leur revenu en passant des factures sur papier à des factures électroniques et en automatisant les processus connexes dans la chaîne d'approvisionnement. Un nouveau modèle de gouvernance pour un système national de paiement est proposé afin de tirer avantage d'un environnement numérique.
Comment le secteur canadien des paiements peut-il changer dans l'avenir?
Le rapport et les quatre documents d'orientation présentent un nouveau modèle de gouvernance ouvert à tous et fondé sur des principes structurants qui définissent le cadre législatif requis pour moderniser l'infrastructure sur laquelle repose le système canadien de paiement. Si le gouvernement met en œuvre les recommandations du Groupe de travail, nous pouvons nous attendre à ce qui suit :
- la mise en œuvre d'un système de facturation et de paiements électroniques pour tous les fournisseurs et les bénéficiaires de prestations du gouvernement;
- la conclusion d'un partenariat avec le secteur privé pour créer un écosystème mobile;
- l'adoption d'une loi qui reconnaîtra et définira le champ d'application de l'industrie des paiements et qui exigera que les prestataires de services de paiement fassent partie du modèle de gouvernance proposé;
- l'adoption d'une loi qui créera un organisme public d'encadrement (« OPE ») pour l'industrie des paiements afin d'assurer la gouvernance efficace de cette industrie. Cet organisme aura notamment pour objectifs de protéger l'intérêt public dans le cadre d'une approche fondée sur des principes structurants et de constituer une voie de recours lorsque le comportement de l'industrie n'inspirera plus la confiance ou ne favorisera plus l'accessibilité, la concurrence ou l'innovation;
- la collaboration de l'industrie en vue de créer un organisme de gouvernance autonome (un « OGA ») qui sera approuvé par l'OPE, qui réunira une large gamme d'intervenants, y compris des prestataires de services de paiement et des usagers, et qui établira des normes pour l'industrie;
- le remaniement des objectifs, de la gouvernance, des pouvoirs et des modèles d'affaire et de financement de l'Association canadienne des paiements (l'« ACP »);
- la révision du Code de conduite destiné à l'industrie canadienne des cartes de crédit et de débit, afin qu'il tienne compte des paiements mobiles;
- la création d'un régime d'identification et d'authentification numérique (« IAN ») visant à soutenir un système de paiement modernisé et à protéger la vie privée des Canadiens.
Comment la nouvelle industrie des paiements sera-t-elle définie et qui sera admissible comme prestataire de services de paiement?
Le Groupe de travail demande instamment au gouvernement fédéral d'adopter une loi qui permettrait de modifier la définition d'une industrie des paiements en évolution constante. Il a adopté la définition de travail suivante d'un système de paiement et d'un prestataire de services de paiement :
- Le système de paiement est l'ensemble de dispositions prises pour permettre aux consommateurs, aux entreprises, aux gouvernements et à d'autres entités de transférer entre eux des valeurs monétaires. Il englobe les établissements, les instruments et les services qui facilitent le transfert de valeurs monétaires entre les parties à une transaction.
C'est la fonction que remplit l'entité dans le système de paiement, et non son statut institutionnel, qui définira un prestataire de services de paiement. Le Groupe consultatif de la réglementation du Groupe de travail a suggéré que les fournisseurs de systèmes de paiement comprennent les institutions financières, les exploitants de réseaux, les émetteurs et les acquéreurs de cartes de crédit et de débit, ainsi que les nouveaux acteurs de l'industrie, tels que les réseaux de paiement en ligne. L'adhésion de certains participants pourrait être volontaire, comme dans le cas des émetteurs de cartes financières applicables à des services offerts seulement dans leurs propres magasins de détail et des acteurs fournissant des services de paiement à titre d'entrepreneurs indépendants ou de mandataires de prestataires de services de paiement.
Que signifie l'autonomie fondée sur des principes pour l'industrie des paiements?
Le Groupe de travail envisage un modèle de gouvernance qui soit souple et adaptable pour offrir à l'industrie, y compris à des innovateurs et à des entreprises de toutes tailles, le plus de pouvoir possible en ce qui concerne l'établissement des règles. Le Groupe consultatif des consommateurs du Groupe de travail a formulé trois principes fondamentaux comme conditions d'un système de paiement responsable : les participants doivent avoir confiance dans le système; les participants doivent pouvoir avoir accès au système; et le système doit être efficient (les « principes »). Les principaux objectifs d'une Politique nationale des paiements proposée par le Groupe de travail sont fondés sur ces principes. Par exemple, la confiance parmi les participants serait suscitée par un système qui est stable et sûr au plan financier (compte tenu des risques), qui est robuste au plan de l'exploitation et qui est régi de telle sorte que toutes les catégories de participants puissent y contribuer. Les systèmes de paiement doivent être d'accès facile pour que tous les participants puissent choisir parmi divers modes de paiement. Le système serait efficient s'il fonctionnait de façon à ce que les coûts soient efficients et dans un cadre réglementaire qui s'appuie sur la neutralité fonctionnelle. Ces principes seraient reconnus par la loi.
Le Groupe de travail propose qu'il incombe au ministre des Finances (le « ministre ») de voir à l'établissement d'une gouvernance fondée sur des principes pour le système de paiement. Toutefois, cette responsabilité serait déléguée à l'OPE et à l'industrie des paiements.
Quel est le mandat de l'OPE?
Le Groupe de travail a recommandé la création d'un OPE qui relèverait du ministre et auquel serait délégué un pouvoir de décision. L'OPE délèguerait une importante partie de son pouvoir d'établir des politiques et des règlements à un OGA de l'industrie des paiements qu'il reconnaîtrait et surveillerait. L'OPE serait chargé de ce qui suit :
- évaluer le système canadien des paiements et ses participants, et en faire rapport au ministre, et encadrer l'industrie d'une manière proportionnée et fondée sur les risques;
- fixer les conditions nécessaires pour reconnaître les OGA afin de s'assurer que tous les prestataires de services de paiement sont membres;
- nommer ou approuver une partie ou la totalité des administrateurs indépendants de l'OGA;
- déléguer à l'OGA des pouvoirs d'enregistrement et d'agrément;
- avoir un pouvoir de direction afin de s'assurer que l'OGA reconnue se conforme à la règlementation et que ses pratiques sont conformes aux principes. Par exemple, le Groupe de travail a recommandé que l'OPE puisse intervenir par étapes dans le fonctionnement de l'OGA;
- offrir des recours (un processus d'appel) aux intervenants lorsque des questions ne peuvent être réglées au sein de l'OGA;
- là où il n'existerait pas d'OGA fonctionnant de manière efficace, exercer les pouvoirs de réglementation que lui conférerait la législation.
Quel est le mandat de l'OGA?
L'adhésion à l'OGA serait obligatoire pour les fournisseurs de systèmes de paiement et se ferait sur une base volontaire pour les usagers du système des paiements. Dès que l'OGA serait reconnu par l'OPE, l'OGA élaborerait et ferait appliquer des codes, des politiques et des normes conformes aux principes ou aux directives explicites de l'OPE. L'OGA se chargerait de l'enregistrement et de l'agrément des fournisseurs de systèmes de paiement et il coordonnerait le secteur des paiements en fixant l'orientation stratégique du système des paiements et en établissant et en faisant appliquer des politiques et des normes. Le rapport demande instamment aux participants de l'industrie de prendre les devants en commençant le processus de création d'un OGA.
Qu'arrivera-t-il à l'ACP?
Le Groupe de travail recommande de revoir la structure organisationnelle de l'ACP de manière à lui permettre de remplir plus efficacement son rôle de propriétaire et exploitant de l'infrastructure de base des paiements dans une ère numérique. Les institutions financières ne pourront plus à elles seules contrôler l'ACP. Afin d'élargir la portée des activités de l'ACP dans un environnement numérique, la loi régissant l'ACP devrait être modifiée afin de mettre à jour le modèle de gouvernance, les objets, les paramètres, le modèle de financement et de tarification et la portée des activités de l'ACP. En tant que prestataire de services de paiement, l'ACP devrait être membre de l'OGA. Ainsi, l'ACP serait surveillée par l'OPE, et non directement par le ministre, et ses activités seraient assujetties aux normes, aux règles et aux codes de l'OGA.
Quelles sont les autres implications législatives de la création d'un système de paiement moderne?
Le Groupe de travail a identifié diverses autres implications législatives qu'il faudrait coordonner afin de créer un système de paiement moderne qui soit pertinent dans une ère numérique. Par exemple, le Groupe de travail a encouragé le gouvernement à modifier la Loi sur les lettre de change, qui régit les chèques et d'autres instruments papier, afin d'en réduire la complexité formelle, d'accroître la protection des consommateurs et de prendre en compte les progrès de la technologie des paiements. Le gouvernement ne devrait pas prolonger la dépendance à l'égard de l'utilisation des chèques au Canada.
Le Groupe de travail recommande également que tous les paliers de gouvernement effectuent un examen approfondi de leurs lois et règlements afin de s'assurer que les dispositions de ceux-ci n'empêchent pas les opérations en ligne et n'entravent pas ainsi la transition vers l'économie numérique. Au lieu que des lois, telles que la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, exigent qu'un particulier soit physiquement présent aux fins d'identification, le Groupe de travail encourage l'adoption d'un mécanisme IAN comme moyen plus sûr de vérifier l'identité. Un mécanisme IAN faciliterait également l'identification dans divers environnements numériques.
Afin de faciliter l'harmonisation des lois, le document d'orientation C publié avec le rapport suggère la création d'un forum informel sur la politique publique qui réunirait des hauts fonctionnaires et qui veillerait à la coordination de l'élaboration des règlements et des politiques. Bien que le document d'orientation ne donne pas d'information précise à ce sujet, il semble que la coordination des lois et des politiques exigerait la participation des gouvernements fédéral et provinciaux. La plupart des lois existantes pouvant avoir une incidence sur le système de paiement sont des lois fédérales (p. ex. la Loi sur les lettres de change, la Loi canadienne sur les paiements, la Loi sur la compensation et le règlement des paiements et la Loi sur la concurrence), mais des lois provinciales pourraient régir les nouveaux prestataires de services de paiement ainsi que tout ce qui touche la formation du contrat et la protection des consommateurs dans le cas des participants qui ne sont pas des institutions financières fédérales.
Comment les gouvernements et les intervenants réagiront-ils aux recommandations du Groupe de travail?
Après avoir pris connaissance du rapport, le gouvernement a indiqué qu'il créerait un comité consultatif de haut niveau composé d'intervenants des secteurs public et privé, qui se réunirait périodiquement avec des représentants du ministère des Finances pour discuter des questions émergentes concernant le système des paiements et des recommandations du Groupe de travail. Les représentants du ministère examineront également l'application du Code de conduite destiné à l'industrie canadienne des cartes de crédit et de débit en collaboration avec des intervenants afin de s'assurer que ce code tient compte de l'évolution des paiements mobiles au Canada. Le gouvernement examinera aussi le cadre de gouvernance du secteur des paiements, y compris de l'ACP, sans doute en tenant compte des principales recommandations du Groupe de travail.
Le Groupe de travail a peut-être pris pour acquis un degré élevé de collaboration entre les gouvernements fédéral et provinciaux en vue de l'établissement d'un système de paiement moderne, compte tenu des avantages importants qui découleront d'une démarche coordonnée et coopérative en matière de lois et de politiques. Les gouvernements fédéral et provinciaux pourraient toutefois jouer des rôles différents dans le cadre de la création d'un cadre juridique pour un système de paiement numérique. Il y a sans doute des enjeux nationaux importants liés à la création d'un système de paiement canadien viable adapté à l'ère numérique, dont les risques systémiques sont bien identifiés et gérés et dans le cadre duquel les responsabilités sont clairement définies. La question de savoir si une approche fédérale à l'élaboration d'un système national de paiement pourrait être considérée comme une forme moderne du pouvoir fédéral sur les lettres de change se posera certainement. Toutefois, dans une économie numérique, bon nombre des prestataires de services de paiement pourraient ne pas être des institutions fédérales puisque les instructions de paiement peuvent être données non seulement par des prestataires de services de paiement qui détiennent des comptes de dépôt, mais également par de nouveaux prestataires qui transfèrent autrement des valeurs monétaires. Les gouvernements provinciaux pourraient donc devoir prendre des mesures pour appuyer l'émergence d'un nouveau modèle de gouvernance pour le système canadien de paiement.
La création d'un système canadien de paiement adapté au monde numérique actuel et futur exigera un degré élevé de collaboration et de coopération de tous les paliers gouvernementaux et des différents intervenants (participants ou usagers). Le Groupe de travail a clairement mis en évidence la nécessité d'aller de l'avant et ce qu'il en coûterait de ne rien faire, et il a proposé un modèle de gouvernance permettant de tirer avantage d'un système de paiement moderne. Le processus de consultation du Groupe de travail a constitué le point de départ des discussions. Les gouvernements et les intervenants se doivent maintenant de poursuivre le dialogue et de passer à l'action.
