Introduction
Ces dernières années, les débats publics ont fréquemment été alimentés par la discussion du rôle des organismes de bienfaisance dans la politique générale et certains changements importants ont récemment été apportés, transformant ainsi le paysage des organismes de bienfaisance dans ce domaine.
Contexte
Le Programme de vérification des activités politiques des organismes de bienfaisance mis en place par l'Agence du revenu du Canada (ARC) a été le précurseur de ces changements récents, dont le commencement remonte à 2012.. La première vague de vérifications a d'abord touché les organismes voués à la défense de l'environnement, puis les organismes luttant contre la pauvreté, les organismes de défense des droits de la personne et les organismes œuvrant en développement international. Le gouvernement fédéral a précisé plus tard que, sur les 30 vérifications des activités politiques menées par des organismes, seulement cinq ont donné lieu à la révocation de leur enregistrement, principalement en fonction de faits au-delà de leur participation à des activités politiques.
En janvier 2016, le gouvernement a annoncé la suspension des vérifications et a entamé une consultation publique sur les règles relatives à la participation des organismes de bienfaisance à des activités politiques.
Le 4 mai 2017, l'ARC a publié le Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance (le « rapport de consultation »).
La recommandation no3 du rapport de consultation préconisait de « modifier la Loi de l'impôt sur le revenu en supprimant toute référence aux activités politiques non partisanes afin d'autoriser explicitement les organismes de bienfaisance à participer pleinement et sans restriction au dialogue non partisan sur les politiques publiques et à leur élaboration, pourvu que ces activités soient secondaires à leurs fins de bienfaisance et qu'elles contribuent à leur avancement ».
Le 16 juillet 2018, la Cour supérieure de justice de l'Ontario a invalidé les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu (la « Loi ») qui limitaient la quantité d'activités politiques non partisanes pouvant être entreprises par les organismes de bienfaisance enregistrés. L'arrêt Canada Without Poverty v. AG Canada (« CWP »)[1] a conclu que ces dispositions portaient atteinte au droit à la liberté d'expression de l'organisme de bienfaisance en vertu de l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. Le tribunal a également statué qu'il n'y avait [TRADUCTION] « aucune justification à l'interprétation de l'alinéa 149.1(6.2) qui fait une distinction entre les activités de bienfaisance et les "activités politiques" non partisanes de défense d'intérêts en matière de politique publique ».
Le 15 août 2018, la ministre du Revenu national a fait part de son intention de porter cette décision en appel[2], mais a aussi fait part que la décision CWP n'aurait pas d'incidence sur la volonté du gouvernement de lever les restrictions quantitatives applicables aux activités politiques et de mettre en œuvre la recommandation no 3 du Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance (le « rapport »)[3]. (Consultez le bulletin de Fasken intitulé « Les activités politiques des organismes de bienfaisance : Un monde nouveau » daté du 21 août 2018.) À cette fin, la Loi a été révisée pour supprimer la distinction entre les « activités politiques non partisanes » et les « activités de bienfaisance » en confirmant que le « dialogue sur les politiques publiques ou leur élaboration » serait inclus dans la définition des « activités de bienfaisance ».
Évolution de la nouvelle législation
Le 14 septembre 2018, le ministère des Finances a dévoilé une ébauche de propositions législatives concernant les activités politiques des organismes de bienfaisance (les « propositions »). Ces propositions supprimeraient le renvoi au critère de « presque toutes » relatif à la capacité des organismes de bienfaisance de participer à des activités politiques. Les notes explicatives qui accompagnaient ces propositions législatives précisaient que l'ARC déterminerait lesquelles activités politiques seraient autorisées selon les critères jurisprudentiels (qui étaient peu nombreuses).
Une ébauche des lignes directrices intitulées Les organismes de bienfaisance et la défense d'intérêts en matière de politique publique a été publiée le 2 octobre 2018 (l'« ébauche des lignes directrices »), dont l'objectif était de remplacer les lignes directrices actuelles de l'ARC, CPS-022, Activités politiques., Elle a cependant été retirée par la suite.
Le 25 octobre 2018, le ministère des Finances a déposé un Avis de motion de voies et moyens pour mettre en œuvre les modifications mentionnées ci-dessus. Les modifications sont allées bien au-delà de ce qui était prévu dans les propositions en décrétant que les activités de bienfaisance comprennent, notamment mais sans s'y limiter, les discussions sur les politiques publiques et les activités de développement organisées à des fins de bienfaisance.
Le 13 décembre 2018, le projet de loi C-86, Loi no 2 d'exécution du budget de 2018, a obtenu la sanction royale. Plusieurs modifications sont rétroactives à des années antérieures, notamment les années 2008 et 2012, et par conséquent, elles ont une incidence sur les vérifications suspendues.
Le projet de loi C-86 modifie la Loi de l'impôt sur le revenu comme suit :
- il supprime le critère de « presque toutes » des alinéas 149.1(6.1)(6.2) et (6.201);
- il maintient l'interdiction aux organismes de bienfaisance de consacrer leurs ressources à des activités directes ou indirectes au soutien d'un parti politique ou d'un candidat à une charge publique ou d'opposition à l'un ou l'autre;
- il supprime la suspension pour non-conformité avec le critère de « presque toutes », mais autorise la suspension pour l'affectation de ressources à des activités partisanes;
- il ajoute une nouvelle définition d'activités de bienfaisance, laquelle comprend les activités qui sont relatives au dialogue sur les politiques publiques ou à leur élaboration et qui sont exercées en vue de la réalisation de fins de bienfaisance (les notes explicatives précisent qu'aucune restriction n'est imposée à ces activités);
- il ajoute un nouvel alinéa 149.1(10.1) qui décrète que « sous réserve des paragraphes (6.1) et (6.2), les activités relatives au dialogue sur les politiques publiques ou à leur élaboration qu'exerce une organisation, une société ou une fiducie à l'appui de ses buts déclarés sont considérées comme exercées exclusivement en vue de la réalisation de ces buts »[4] (les notes explicatives précisent que ces activités ne seront pas considérées comme ayant une fin politique distincte).
Il faut souligner que la législation ne prévoit pas une définition des activités relatives au dialogue sur les politiques publiques ou à leur élaboration, mais les notes explicatives indiquent qu'« en général, [ces activités] cherchent à influencer les lois, les politiques ou les décisions d'un gouvernement, que ce soit au Canada ou à l'étranger » au moyen de « l'offre de renseignements, la recherche, les opinions, les activités de défense des intérêts, la mobilisation, la représentation ainsi que l'organisation de forums et de discussions ».
L'ébauche des lignes directrices
Le 21 janvier 2019, l'ARC a publié une ébauche des lignes directrices CG-027, Activités relatives au dialogue sur les politiques publiques et à leur élaboration par les organismes de bienfaisance (l'« ébauche des lignes directrices »). L'ARC accepte les commentaires au sujet de cette ébauche des lignes directrices jusqu'au 23 avril 2019.
Voici les points saillants de l'ébauche des lignes directrices :
L'ébauche des lignes directrices confirme que les activités relatives au dialogue sur les politiques publiques ou à leur élaboration (appelées ADPPÉ) comprennent un « effort visant à influencer les lois, les politiques ou les décisions d'un gouvernement, que ce soit au Canada ou à l'étranger ».
Les ADPPÉ se définissent comme des activités qu'un organisme de bienfaisance mène en vue de participer au processus d'élaboration des politiques publiques ou de faciliter la participation du public à ce processus. Un organisme de bienfaisance peut également transférer des ressources à un autre donataire reconnu afin d'appuyer les ADPPÉ de ce donataire. Tant que les ADPPÉ d'un organisme de bienfaisance réalisent sa fin de bienfaisance déclarée, la Loi n'impose aucune restriction quant à la quantité d'ADPPÉ que cet organisme peut mener. De plus, les dépenses liées aux ADPPÉ seront prises en compte lorsqu'il s'agira de déterminer si un organisme de bienfaisance enregistré a atteint son contingent de versements.
L'ébauche des lignes directrices comprend la liste suivante d'ADPPÉ tirées du rapport de consultation :
Fournir des renseignements — les organismes de bienfaisance peuvent fournir à leurs partisans ou au grand public des renseignements liés à leurs fins de bienfaisance (y compris la tenue de campagnes de sensibilisation) en vue d'informer ou de persuader le public en ce qui concerne une politique publique. De tels renseignements doivent être véritables et exacts, et ne pas induire en erreur.
Recherche – les organismes de bienfaisance peuvent mener des travaux de recherche sur la politique publique, en diffuser les résultats, et discuter de la recherche et de ses constatations avec les médias et d'autres auditoires, comme bon leur semble. Veuillez noter que, pour promouvoir l'éducation en tant que fin de bienfaisance, les travaux de recherche doivent répondre aux critères stipulés dans l'énoncé de politique CPS-029, La recherche à titre d'activité de bienfaisance.
Faire connaître des opinions — les organismes de bienfaisance peuvent exprimer leur opinion sur des questions liées à leurs fins de bienfaisance en vue de participer à l'élaboration de politiques publiques. Ils doivent cependant se fonder sur la recherche et sur des éléments probants, et éviter de contrevenir aux lois sur les discours haineux ou à d'autres restrictions légitimes concernant la liberté d'expression.
Défense d'intérêts — les organismes de bienfaisance peuvent militer auprès de tout ordre de gouvernement, au Canada comme à l'étranger pour maintenir ou modifier une loi, une politique ou une décision.
Mobilisation — les organismes de bienfaisance peuvent appeler leurs partisans ou le grand public à communiquer avec des politiciens de tous les partis pour exprimer leur soutien ou leur opposition à l'égard d'une loi, d'une politique ou d'une décision de tout ordre de gouvernement, au Canada comme à l'étranger.
Observations — les organismes de bienfaisance peuvent présenter, à l'oral ou à l'écrit, des observations à des représentants élus, à de hauts fonctionnaires, à des partis politiques et à des candidats, ou comparaître devant des comités parlementaires. Ces activités doivent leur servir à offrir leur opinion dans le cadre du processus d'élaboration des politiques publiques. Ils peuvent également diffuser publiquement de tels documents à cet effet. Veuillez noter que les organismes de bienfaisance qui se livrent à une telle pratique pourraient être tenus de s'enregistrer en tant qu'organisation lobbyiste.
Fournir des tribunes et organiser des discussions — les organismes de bienfaisance peuvent inviter des candidats ou des représentants politiques de partis opposés à prendre la parole à un même événement. Ils peuvent aussi demander des observations écrites aux fins de publication. Tout cela doit servir à aborder des questions de politique publique qui sont liées aux fins de l'organisme de bienfaisance.
Communiquer sur les médias sociaux — les organismes de bienfaisance peuvent exprimer leur opinion, et offrir aux autres l'occasion d'en faire de même, au sujet des politiques publiques, sur les médias sociaux ou ailleurs.
Il est important de noter que les organismes de bienfaisance doivent remplir certaines conditions avant de mener des ADPPÉ, notamment :
- les ADPPÉ doivent être liées à la fin de bienfaisance déclarée;
- les ADPPÉ, de concert avec la fin de bienfaisance déclarée, doivent satisfaire au critère du bienfait au public de l'ARC.
En d'autres termes, les organismes de bienfaisance ne peuvent pas être créés dans le seul but de mener des ADPPÉ.
Activité politique non partisane
L'ébauche des lignes directrices confirme que les organismes de bienfaisance n'ont pas le droit de mener des activités politiques partisanes. Ils doivent éviter « de soutenir un parti politique ou un candidat à une charge publique, ou de s'y opposer, directement ou indirectement ».
Voici des exemples d'activités de soutien directes :
- appuyer un candidat sur les médias sociaux;
- demander aux gens, sur le site Web de l'organisme de bienfaisance, de ne pas voter pour un parti politique;
- faire un don à la campagne électorale d'un parti politique ou d'un candidat.
Voici des exemples d'activités de soutien ou d'opposition indirectes :
- les documents de planification internes d'un organisme de bienfaisance confirment explicitement qu'il s'opposera à un parti politique dont il ne partage pas l'opinion concernant une question politique particulière.
- les procès-verbaux internes montrent que ses administrateurs ont expressément décidé de s'opposer à un candidat à une élection provinciale.
L'ébauche des lignes directrices donne des exemples d'activités autorisées, notamment :
- communiquer au sujet de questions politiques, en période électorale ou non, tant que l'organisme de bienfaisance n'identifie pas le parti politique ou le candidat;
- informer le public des prises de position des partis politiques et des candidats à l'égard de certaines politiques, tant que l'organisme de bienfaisance demeure neutre, organiser des débats réunissant tous les candidats ou fournir des renseignements sur le vote de tous les députés ou de tout ordre de gouvernement concernant un enjeu.
Blogues/Sites Web
En outre, l'ébauche des lignes directrices précise que si l'organisme de bienfaisance possède un blogue ou un site Web, il doit surveiller ces plateformes et supprimer les messages qui soutiennent un parti politique ou un candidat à une charge publique, ou qui s'y opposent. L'organisme pourrait aussi ajouter un avis à sa plateforme pour indiquer qu'il supprimera les messages qui soutiennent un parti politique ou un candidat, ou qui s'y opposent.
Représentants d'un organisme de bienfaisance
L'ébauche des lignes directrices donne des directives sur la façon dont les représentants des organismes de bienfaisance peuvent participer à des activités politiques partisanes à titre personnel.
À titre d'exemple, l'ébauche des lignes directrices précise que, bien que les représentants d'un organisme de bienfaisance, tels que ses administrateurs, soient autorisés à participer à des processus politiques de façon autonome, à titre personnel, ils :
- ne doivent pas utiliser les ressources de l'organisme de bienfaisance (notamment ses locaux, fournitures, équipements, publications ou ressources humaines) pour appuyer leur participation à la politique;
- ne doivent pas se servir des événements organisés par l'organisme de bienfaisance comme plateforme pour faire connaître leur opinion politique;
- sont encouragés à indiquer que leurs commentaires sont de nature personnelle et qu'ils ne représentent pas l'opinion de l'organisme.
Enfin, l'ébauche des lignes directrices souligne que, bien que la Loi autorise les ADPPÉ sans restriction, les organismes de bienfaisance devraient connaître les autres exigences législatives auxquelles ils sont assujettis, notamment les lois provinciales et fédérales sur le lobbying et les élections et la common law des différentes provinces canadiennes.
Incidences des changements proposés
La nouvelle législation et l'ébauche des lignes directrices représentent une évolution positive qui offrira aux organismes de bienfaisance de meilleures opportunités pour réaliser leurs fins de bienfaisance et de défendre les intérêts dont ils font la promotion.
Les organismes de bienfaisance devraient réexaminer leurs politiques relatives à la défense d'intérêts politiques qui pourraient maintenant être trop restrictives compte tenu des nouvelles règles.
L'ébauche des lignes directrices énonce clairement que le gouvernement s'appuiera sur la documentation interne des organismes de bienfaisance pour s'assurer que ceux-ci respectent la nouvelle législation : ils ne doivent donc pas oublier qu'il leur incombe de s'assurer que les ADPPÉ sont conformes à la Loi.
Les registres de procès-verbaux relatifs aux activités politiques devraient démontrer que la principale considération des organismes de bienfaisance, lorsqu'ils mènent une ADPPÉ, est de réaliser leurs fins de bienfaisance déclarées et de conférer un bienfait au public.
Si un problème devait survenir, l'organisme aura de la difficulté à prouver sa conformité à la Loi s'il n'a pas tenu de registre.
Les dépenses liées aux ADPPÉ devraient être dûment identifiées puisqu'elles sont maintenant admissibles à titre d'activités de bienfaisance.
[1] 2018 ONSC 4147.
[2] L'appel de la décision de CWP a été par la suite abandonné.
[3] Rapport du Groupe de consultation sur les activités politiques des organismes de bienfaisance (31 mars 2017).
[4] Alinéa 149.1(10.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu.
