Le projet de loi 2 : Le volet indexation

Le 2 décembre 2022, le ministre de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie du Québec, monsieur Pierre Fitzgibbon, a déposé à l'Assemblée nationale un projet de loi, le projet de loi 2, lequel porte le titre suivant : Loi visant notamment à plafonner le taux d’indexation des prix des tarifs domestiques de distribution d’Hydro-Québec et à accroître l’encadrement de l’obligation de distribuer de l’électricité.^[1] Le projet de loi a fait l’objet d’une étude en commission parlementaire le 31 janvier et le 1^er février dernier.^[2]Le projet de loi 2 a été adopté le 15 février 2023.

Les tarifs dits « domestiques »

Tel que le titre du projet de loi l’indique, l’objet du projet de loi vise à plafonner le taux d’indexation des tarifs dits « domestiques ». Qu’entend-on par tarifs « domestiques »?

La notion de tarifs « domestiques » se comprend à l’examen du chapitre 2, précisément intitulé « tarifs domestiques » des tarifs d’électricité d’Hydro-Québec.^[3] Il s’agit des tarifs suivants :

• TARIF D - Le tarif domestique D s’applique à un abonnement pour usage domestique dans un logement dont l’électricité est mesurée distinctement et au titre duquel la puissance maximale appelée a été inférieure à 65 kilowatts pendant les 12 périodes mensuelles consécutives prenant fin au terme de la période de consommation visée.
• TARIF DP - Le tarif domestique DP s’applique à un abonnement pour usage domestique dans un logement dont l’électricité est mesurée distinctement et au titre duquel la puissance maximale appelée a été d’au moins 50 kilowatts au cours d’une période de consommation comprise dans les 12 périodes mensuelles consécutives prenant fin au terme de la période de consommation visée.
• TARIF DM – Le tarif domestique DM est réservé à l’abonnement qui y était admissible le 31 mai 2009 et au titre duquel l’électricité livrée est destinée à un immeuble collectif d’habitation ou à une résidence communautaire comprenant des logements, dans les cas où le mesurage est collectif.
• TARIF DT - Le tarif DT s’applique à l’abonnement admissible à l’un des tarifs domestiques d’un client qui utilise un système biénergie conforme aux dispositions de l’article 2.31, lequel énumère les caractéristiques d’un tel système.
• MESURAGE NET POUR AUTOPRODUCTEUR – OPTION I - L’option de mesurage net décrite dans la présente section est réservée à un abonnement au tarif D ou au tarif DM dont la puissance maximale appelée n’a jamais dépassé 50 kilowatts pendant les 12 périodes mensuelles consécutives prenant fin au terme de la période de consommation visée.
• OPTION D’ÉLECTRICITÉ ADDITIONNELLE POUR L’ÉCLAIRAGE DE PHOTOSYNTHÈSE OU LE CHAUFFAGE D’ESPACES DESTINÉS À LA CULTURE DE VÉGÉTAUX - L’option d’électricité additionnelle, décrite dans la section 3 du chapitre 6 des Tarifs d’électricité, s’applique à l’abonnement au tarif domestique D, DP ou DM d’un client qui utilise l’électricité livrée à des fins d’éclairage de photosynthèse ou de chauffage d’espaces destinés à la culture de végétaux et au titre duquel la puissance maximale appelée a été d’au moins 50 kilowatts au cours d’une période de consommation comprise dans les 12 périodes mensuelles consécutives précédant la date de la demande d’adhésion, sous réserve des dispositions des articles 2.54 (modalités d’adhésion), 2.55 (établissement de la puissance de référence) et 2.56 (conditions d’application).
• OPTION DE CRÉDIT HIVERNAL POUR LA CLIENTÈLE AU TARIF D - L’option de crédit hivernal décrite dans la présente section est une option de crédit en pointe critique qui s’applique à l’abonnement au tarif D d’un client qui peut réduire sa consommation en période d’hiver à la demande d’Hydro‑Québec.
• TARIF FLEX D - Le tarif Flex D est un tarif de pointe critique qui s’applique à l’abonnement admissible au tarif D d’un client qui peut réduire sa consommation en période d’hiver à la demande d’Hydro‑Québec.
• OPTION DE GESTION DE LA DEMANDE DE PUISSANCE - L’option de gestion de la demande de puissance, décrite dans la section 13 du chapitre 4 des présents Tarifs d’électricité, s’applique à l’abonnement au tarif DM ou DP d’un client qui peut réduire son appel de puissance en période d’hiver à la demande d’Hydro‑Québec.

La protection existante contre les hausses tarifaires

Ce qu’il faut savoir, c’est que les clients qui paient les tarifs domestiques bénéficient déjà d’une protection, voire un bouclier, contre les hausses tarifaires et cette protection, par le biais de ce que l’on pourrait appeler la pérennité de l’interfinancement, est inscrite dans la Loi sur la Régie de l'énergie. Par cela, nous voulons dire que les abonnés aux tarifs domestiques ne paient pas des tarifs correspondant au coût de fourniture de l’électricité, ils bénéficient en quelque sorte d’un rabais et ce sont les autres classes tarifaires, qui absorbent le coût de cet avantage, qui paient plus que le coût du service. C’est ce que l’on appelle l’interfinancement; ajouté à la loi depuis l’année 2000. Nous parlons de la « pérennité » de cet interfinancement parce que la Loi sur la Régie de l'énergie prévoit explicitement, à l’article 52.1, que la Régie de l’énergie « ne peut modifier le tarif d’une catégorie de consommateur afin d’atténuer l’interfinancement entre les tarifs applicables à des catégories de consommateurs ». Le PL 2 ne modifie pas la question de l’interfinancement.

Les abonnés du secteur industriel bénéficient également d'une mesure d'atténuation contre l’inflation, laquelle se trouve déjà dans la Loi sur Hydro-Québec. Ce que fait le projet de loi 2, c’est qu’il augmente le degré de protection de ces mesures pour les tarifs domestiques. Donc, par voie de conséquences, les catégories non protégées ou ne bénéficiant pas de mesure d'atténuation, nommément le volet commercial, vont absorber de plein fouet les hausses tarifaires causées par l'inflation.

Les deux objectifs du projet de loi 2

Le projet de loi a deux objectifs : d'abord, plafonner à hauteur de 3 % le taux d'indexation du prix des tarifs domestiques de distribution d'électricité et, ensuite, de revoir les règles concernant ce que le projet appelle pudiquement l' « encadrement » de l'obligation du distributeur d'électricité [Hydro-Québec Distribution] de distribuer l’électricité aux clients et aux personnes qui en font la demande.

Dans ce premier bulletin, nous traiterons du volet plafonnement de l'indexation et nous traiterons dans un second bulletin des modifications à l'obligation qui incombe à Hydro-Québec Distribution et aux autres distributeurs d'électricité de distribuer de l'électricité à leurs clients ou aux personnes qui font une demande de service.

Pour bien comprendre ce que cherche à accomplir le gouvernement et bien saisir quelle sera la situation pour les classes tarifaires, les consommateurs résidentiels et agricoles^[4], la petite, la moyenne et la grande entreprise, il faut examiner deux lois : la Loi sur Hydro-Québec et la Loi sur la Régie de l'énergie, ainsi que les tarifs d'électricité d'Hydro-Québec dans ses fonctions de distribution de l'électricité (Hydro-Québec Distribution).

Commençons par la Loi sur Hydro-Québec.

La Loi sur Hydro-Québec telle qu'amendée par le projet de loi 2 : le plafonnement de l’indexation du prix des tarifs domestiques

Le gouvernement vise à limiter l'augmentation du prix que les consommateurs résidentiels, agricoles et industriels paient pour leur électricité. Comme le gouvernement l'explique dans le communiqué de presse du ministère de l'Économie, de l'Innovation et de l'Énergie : « La hausse du prix des tarifs domestiques ne pourra pas dépasser 3 %, soit le taux supérieur actuel de la fourchette de maîtrise de l'inflation de la Banque du Canada.»^[5]

C'est à l'article 3 du projet de loi 2 que l’on trouve le texte de la mesure législative qui vise à atteindre cet objectif; cela est accompli en ajoutant les mots que nous soulignons ci-après à l’article 22.0.1.1 de la Loi sur Hydro-Québec:

Les prix des tarifs prévus à l’annexe I sont indexés de plein droit, au 1^er avril de chaque année, selon le taux correspondant à la variation annuelle de l’indice moyen d’ensemble, pour le Québec, des prix à la consommation, sans les boissons alcoolisées, les produits du tabac et le cannabis récréatif, pour la période de 12 mois qui se termine le 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle ces prix doivent être indexés, à l’exception des prix du tarif L, des crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension et du rajustement pour pertes de transformation, lesquels sont indexés selon la formule A × [1 + B], et des prix des tarifs D, DM, DP, DT, Électricité additionnelle – Photosynthèse ou chauffage d’espaces destinés à la culture de végétaux, Option de crédit hivernal – tarif D et Flex D.

Dans la formule prévue au premier alinéa, la lettre A représente, selon le cas, les prix du tarif L, les crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension ou le rajustement pour pertes de transformation en date du 31 mars précédant l’indexation et la lettre B représente le taux correspondant à la variation annuelle de l’indice moyen d’ensemble, pour le Québec, des prix à la consommation, sans les boissons alcoolisées, les produits du tabac et le cannabis récréatif, pour la période de 12 mois qui se termine le 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle les prix du tarif L, les crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension et le rajustement pour pertes de transformation doivent être indexés, multiplié, le cas échéant, par un taux en cas d’inflation ou un taux en cas de déflation qui permet le maintien de la compétitivité du tarif L, lequel est déterminé par la Régie de l’énergie au 1^er avril de chaque année. Ce taux est déterminé à partir des renseignements transmis à la Régie en vertu de l’article 75.1 de la Loi sur la Régie de l’énergie (chapitre R-6.01) ainsi que des renseignements et des documents communiqués lors de la fixation ou de la modification des tarifs auxquels l’électricité est distribuée prévue à l’article 48 de cette loi. Lorsqu’elle détermine le taux applicable, la Régie doit notamment tenir compte du principe d’interfinancement entre les tarifs. La Régie publie ce taux sur son site Internet.

Les prix des tarifs D, DM, DP, DT, Électricité additionnelle – Photosynthèse ou chauffage d’espaces destinés à la culture de végétaux, Option de crédit hivernal – tarif D et Flex D sont indexés de plein droit, au 1er avril de chaque année, selon la formule suivante :

A × (1 + B).

Dans la formule prévue au troisième alinéa :

1° la lettre «A» représente un prix d’un tarif en date du 31 mars précédent;

2° la lettre «B» représente le plus petit des taux suivants :

a) le taux correspondant à la variation annuelle de l’indice moyen d’ensemble, pour le Québec, des prix à la consommation, sans les boissons alcoolisées, les produits du tabac et le cannabis récréatif, pour la période de 12 mois qui se termine le 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle le prix visé au paragraphe 1° est indexé;

b) le taux supérieur de la fourchette de maîtrise de l’inflation de la Banque du Canada au 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle le prix visé au paragraphe 1° est indexé. »;

Malgré ce qui précède le premier alinéa, le prix d’un tarif n’est pas indexé :

1° l’année où la Régie fixe ou modifie les tarifs en vertu de l’article 48.2 de la Loi sur la Régie de l’énergie;

2° l’année où la Régie modifie le prix de ce tarif au 1^er avril de cette année en vertu de l’article 48.3 de la Loi sur la Régie de l’énergie;

3° l’année suivant celle où, après le 1^er avril, la Régie a fixé ou modifié le prix de ce tarif en vertu des articles 48.3 et 48.4 de la Loi sur la Régie de l’énergie.

La Régie publie à la Gazette officielle du Québec l’annexe modifiée à la suite de l’indexation prévue au présent article. À partir de cette publication, le ministre de la Justice assure la mise à jour des tarifs prévus à l’annexe I au Recueil des lois et des règlements du Québec.

Analyse de l’article 22.0.1.1 de la Loi sur Hydro-Québec

Analysons le texte de l’article 22.0.1.1 de la Loi sur Hydro-Québec dans ses trois parties constituantes.

(1) Commençons par les tarifs prévus à l’annexe I de la Loi sur Hydro-Québec.

L’annexe I de la Loi sur Hydro-Québec contient la liste des tarifs de distribution d’électricité. Cette liste contient le nom du tarif, par exemple « Tarif D », la description de celui-ci ou plus exactement ses composantes, et le prix. Par exemple, dans le cas du Tarif D, les composantes et le prix sont ceux-ci :

(2) Poursuivons avec l’indexation : ces tarifs sont indexés le 1^er avril de chaque année selon le taux correspondant à la variation annuelle de l’indice moyen d’ensemble pour le Québec des prix à la consommation sans :

• les boissons alcoolisées;
• les produits du tabac; et
• le cannabis récréatif

pour la période de 12 mois qui se termine le 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle ces prix doivent être indexés.^[6]

Mais cette indexation ne s’applique pas aux :

• Tarif L (un tarif de grande puissance);
• Aux crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension; et
• au rajustement pour perte de transformation, lesquels sont indexés selon la formule A x [1+B].

Le Tarif L, tel que prévoit le chapitre 5 des Tarifs, s’applique à un « abonnement annuel au titre duquel la puissance à facturer minimale est 5000 kilowatts ou plus qui sont liés principalement à une activité industrielle ».

Le Tarif L est inscrit dans la liste des tarifs de distribution d’électricité, en voici les composantes :

Le crédit d’alimentation en moyenne ou en haute tension est pareillement inscrit dans la liste des tarifs de distribution d’électricité, en voici les composantes :

Le rajustement pour perte de transformation est également inscrit dans la liste des tarifs de distribution d’électricité, en voici les composantes :

Donc, ces trois tarifs sont indexés selon la formule A x [1+B], laquelle est expliquée au quatrième alinéa de l’article 22.0.1.1 de la Loi sur Hydro-Québec.

Et ce qu’ajoute le projet de loi 2, c’est que les huit tarifs suivants vont obéir au même régime. Ce sont les tarifs :

• D
• DM
• DP
• DT
• Électricité additionnelle – Photosynthèse ou chauffage d’espace destiné à la culture de végétaux
• Option de crédit hivernal
• Tarif D
• Flex D.

Voyons comment s’articule la formule d’indexation du Tarif L (et des autres tarifs qui suivent le même régime).

(4) Le second alinéa de l’article 22.0.1.1 de la Loi sur Hydro-Québec explique quels sont les éléments de la formule d’indexation A x [1+B].

La lettre A représente, selon le cas :

• Les prix du Tarif L,
• Les crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension et
• Le rajustement pour perte de transformation en date du 31 mars précédant l’indexation.

La lettre B représente le taux correspondant à la variation annuelle de l’indice moyen d’ensemble pour le Québec des prix à la consommation sans :

• les boissons alcoolisées,
• les produits du tabac et le cannabis récréatif

pour la période de 12 mois qui se termine le 30 septembre de l’année qui précède celle pour laquelle :

• Les prix du Tarif L,
• Les crédits d’alimentation en moyenne ou en haute tension et
• Le rajustement pour perte de transformation

doivent être indexés, multipliés, le cas échéant, par un « taux » en cas d’inflation ou un « taux » en cas de déflation qui permet le maintien de la compétitivité du tarif L, lequel est déterminé la Régie de l’énergie au plus tard le 1^er avril de chaque année.

Ce taux est déterminé à partir des renseignements transmis à la Régie de l’énergie en vertu de l’article 75.1 de la Loi sur la Régie de l'énergie^[7] ainsi que des renseignements et des documents communiqués lors de la fixation ou de la modification des tarifs auxquels l’électricité est distribuée prévue à l’article 48 de cette loi^[8].

Lorsqu’elle détermine le taux applicable, la Régie doit : « notamment » tenir compte du principe d’interfinancement entre les tarifs.